3.2.2. Виды административно-правовых методов

Средства реализации управленческих задач и функций разнооб­разны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общете­оретических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсаль­ных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Это — два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т.е. механизма обес­печения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополня­ют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется долж­ное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традицион­но рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нару­шения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности дейст­вует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из характе­ра (содержания) управляющего воздействия. Из множества классифи­кационных вариантов, как правило, наиболее распространенным яв­ляется выделение двух групп методов, а именно — админист­ративных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порож­дает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разно­чтений, а потому проблема методов управления нуждается в деталь­ном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой де­ятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они нахо­дят в совершении субъектом управления таких управленческих дейст­вий, в содержании которых проявляется властное обеспечение долж­ного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает уп­равленческое решение (правовой акт управления), юридически-обя­зательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо — прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполага­ет императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает не­посредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реаль­ным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуж­дения. Допускается возможность юридического принуждения к долж­ному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необ­ходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятель­ности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве спо­собов или средств экономического или косвенного воздействия со сто­роны субъектов государственно-управленческой деятельности на соот­ветствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного пове­дения управляемых путем воздействия на их материальные интере­сы, т.е. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в та­кие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заин­тересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т.п.), а косвенно (опосредствован­но), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) инте­ресы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальяых санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему ма­териальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами пря­мого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управленче­ское»), постольку любые методы, используемые в процессе ее прак­тического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления алогично; буквально имеются в виду «управленческие ме­тоды управления», независимо от того, какое содержание в них вло­жено, т.е. единые по своей сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью — реализации управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными, субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нужда­ются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практиче­ской деятельности соответствующих исполнительных органов (долж­ностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — как односторон­нее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредит­ных или налоговых льгот и т.п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономических ме­тодов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических законо­мерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть пред­ставлены только как административно-правовые. Без правовой рег­ламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более что речь идет о самом существенном — о непосредственном (или опос­редствованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания административно-правовой формы. Так, указы Президента Россий­ской Федерации о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, явля­ясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воз­действия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распространен­ное конструирование особых экономических методов, противополож­ных административным, неправомерно.

Проблема методов государственно-управленческой деятельности или административно-правовых методов состоит в обеспечении разум­ного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изна­чальной природе воздействия на управляемые объекты, на их пове­дение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного ха­рактера. Задача такого рода, в смысле ее последовательного решения, во многом зависит от субъективных факторов т.е. от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполни­тельной власти и управляемыми. Современное их состояние далеко от совершенства.

Конкретное содержание административно-правовых методов до­статочно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфе­ре государственного управления общеобязательного или частного ха­рактера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности;

удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; прове­дение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение;

применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов;

оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.п.

На эффективное решение проблемы методов управления несом­ненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общест­венных отношений, требующих различного подхода в плане обеспе­чения в их рамках должного поведения и порядка, отвечающих обще­ственным интересам.

Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т.п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается со­четание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, об­разования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и т.п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммерческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом осо­бенностей названных групп отношений и потребностей «вмешательст­ва» исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств уп­равляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так называемых административных методов, без которых практически невозможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отличаются живуче­стью. Однако их безграничное использование таит опасность их пере­рождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для многолетнего периода сущест­вования строго централизованной системы управления. Значит, важ­нейшим условием обеспечения их разумного применения является высокий профессионализм управленческих работников (субъектив­ный фактор), научная, информационная, экономическая (в необходи­мых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-вла­стных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реализации исполнительной власти. Что каса­ется так называемых экономических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда достигаются стимулирующие цели. По существу ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ничего существенного не дала в 60-е — 90-е годы. Как самоцель эко­номические методы должным образом не срабатывали и не срабатыва­ют сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффек­тивное решение всех задач, стоящих прежде всего в сфере экономики. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативно­стью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а имен­но о крайней деформации сути экономического стимулирования как такового. Мало того, практически экономическое состояние производ­ственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухуд­шается, хотя в административном порядке используются именно эко­номические средства воздействия на их работу (например, налог, кредиты).

Следовательно, экономические рычаги управления нередко ут­рачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их ис­пользовании отдельных ведомств (например, энергетики, связи), при­чем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управленческой деятель­ности, но в отношении граждан, да и многих негосударственных фор­мирований (прежде всего коммерческого профиля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходи­мость, во-первых, отказа от излишне прямолинейных трактовок проб­лемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

Негативное отношение к административным рычагам управления не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непоследова­тельно и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной системы. Все это, в ко­нечном счете, как показывает практика, находится в прямом противо­речии с реальным положением вещей в сфере реализации исполни­тельной власти.

Происходящее в наши дни убедительно подтверждает подобный вывод: отсутствие должной управляемости, государственной дисцип­лины и должного надзора за ее соблюдением. Административно-уп­равленческий аппарат на всех уровнях постоянно расширяется. Доста­точно сказать, что сейчас в Российской Федерации значительно боль­ше министерств и других федеральных органов исполнительной власти, часто «скрытых» под различными мало понятными наимено­ваниями (службы, ассоциации, комитеты, комиссии, советы и т.п.), чем их было в бывшем СССР. Соответственно, несмотря на неодно­кратно декларируемые сокращения, непомерно возросло и количество чиновников различного ранга. Если при этом учесть широкую (иногда беспредельную) самостоятельность регионов, предприятий и организаций, станет очевидным, что реальная борьба с бюрократичес­кой административной надстройкой носит призрачный характер. По-прежнему из федерального центра исходит поток различного рода правовых актов чисто директивного характера. Но не обеспечивается должный уровень их практической реализации. Чаще всего они не ис­полняются, что влечет за собой новый поток директив. И подобные яв­ления наблюдаются не только на уровне федерального центра, а прак­тически на всех уровнях существенно ослабленной управленческой вертикали.

Директивы налицо, но характер их таков, что реакция на них да­ет весомые основания для сомнений в работоспособности государст­венной администрации в целом. Она как бы живет своей собственной жизнью, почти полностью игнорирующей то, что происходит в управ­ляемой сфере.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, принимаемых раз­личными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно «команды» составляют содержание всех управ­ленческих действий, что неизбежно отражается на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управ­ления. Это находит свое выражение, например, в закрепленных за Правительством Российской Федерации полномочиях (ст. 20 Закона о нем), в полномочиях краевой, областной администрации и т.п. Соот­ветственно любое правительственное постановление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов федерации содержат выражен-' ные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, установление системы налогов, пен­сионного обеспечения, решения о выдаче ваучеров, о свободной тор­говле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых поме­щений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринима­тельской деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о свободных и фиксированных ценах и т.п. (этот перечень может быть бесконечным) — все это отражение тех методов, без которых нет уп­равления, нет административной системы, нет и «административно-командной системы» в ее правильном понимании.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же ка­чества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.