1.2.3. Место административного права в правовой системе Российской Федерации

Административное право, сохраняя свою «самобытность», выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, не­обходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практи­ческого проявления действующего в Российской Федерации ме­ханизма исполнительной власти.

На содержание административного права существенное влияние Оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что неизбежно сказывается и на ха­рактере административно-правового регулирования. Однако, как очень метко отметил французский административист Г. Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы «административно-правового контроля». И далее: «...ад­министративное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека».*

_______________________________

* Брэбан Г. французское административное право. М., 1988. С. 21

Мнение западного ученого в принципе справедливо и для наших условий. Служебная роль административного права — юридического «спутника» исполнительной власти — сохраняется в период рефор­мации государственных институтов. Что же касается масштабности действия его норм, то пока нет достаточных оснований, чтобы утверж­дать очевидность ее сокращения. Наоборот, в так называемый пере­ходный период массив подзаконных административно-правовых норм имел тенденцию к своему расширению. Особенно это было заметно в условиях, когда Президент Российской Федерации являлся главой исполнительной власти. Совокупность норм административного права различного уровня (федеральный, республиканский, региональный, ведомственный и т.п.) достаточно велика и многообразна, несмотря на частое внесение в нее определенных корректировок (отмена нор­мативных актов, их изменений и т.п.). В то же время нельзя игнорировать тот факт, что резкое сокращение государственного сек­тора (особенно в области экономики) за счет приватизации и акционирования различных объектов, влекущее за собой их «выход» из-под прямого управляющего воздействия со стороны субъектов исполнительной власти, вовсе не означает отказ от административно-правового регулирования управленческих общественных отношений вообще.

С большой долей достоверности можно утверждать, что в ус­ловиях развития рыночных отношений соответствующим образом ме­няются формы и методы осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов, ранее находившихся в организационном подчинении мно­гочисленных органов государственного управления отраслевого, меж­отраслевого, территориального и иного характера. Такого рода изме­нения затрагивают прежде всего содержание административного пра­ва, не лишая его роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов общественных отношений. В качестве тако­го рода процессов можно назвать, например: сокращение масштаб­ности централизованного (общефедерального) административно-пра­вового регулирования, отнесенного к совместному ведению Россий­ской Федерации и субъектов федерации; существенное возрастание роли региональных регуляторов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; «выход» на приоритетные позиции управленческой дея­тельности контрольно-надзорного и правоохранительного характера;

обеспечение реальной, а не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях государственной организации и т.п.

Служебная роль административного права в современных ус­ловиях определяется также и другими существенными обстоятельст­вами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Невы­полнение или недобросовестное выполнение требований админист­ративно-правовых норм влечет за собой приведение в действие пре­дупредительных, пресекательных и карательных средств админист­ративно-принудительного характера. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административному процессу. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной ответственности все в большей

мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоох­ранных и т.п.).

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регу­лятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодатель­ства; основные организационные начала предпринимательской дея­тельности; порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений; многие стороны компетенции различных над­зорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей пра­ва (природоохранительные инспекции) и т.п.

Изложенные ранее особенности административно-правового регулирования во многом предопределены ассимиляцией действую­щей в Российской Федерации правовой системы, в результате чего на­блюдается «перекрещивающееся» взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых «новых» правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, природоохран­ного, банковского права и пр. Следует, однако, при этом иметь в виду, что реально это не отрасли права, а отрасли законодательства. На подобной основе конструировать систему правовых отраслей не пред­ставляется возможным. В противном случае мы будем иметь неог­раниченное число таковых, причем их существование будет опреде­ляться не объективными, а чисто субъективными факторами. Кроме того, в «чистом» виде практически не существует ни одна отрасль пра­ва. В каждой из них правовую базу составляют, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием удельного веса «собственных» норм, т.е. полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе фактически строится российское законодательство. В качестве иллюстрации этого вывода достаточно проанализировать содержание Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды», являющегося конгломератом правовых норм различного отраслевого профиля.*

__________________________

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей

права и законодательства. Например, в земельном или финансо­вом праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-пра­вовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой системы является «проникновение» административного права в сферу регу­лятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе по­добного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предме­том той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. По­этому даже в гражданском законодательстве имеется пусть неболь­шое, но определенное число административно-правовых по своей сути норм.

Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многооб­разие административно-правового регулирования. Например, фина­нсовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специаль­ный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей. фактически нас «окружают» со всех сторон нормы прежде всего административного права. Как ни парадоксален с внешней стороны подобный вывод, он имеет под собой прочные основания. Если, например, говорить в этом плане о гражданине, то наиболее широки и многообразны его административная право- и дееспособность: рож­дение, обучение, практическая работа, взаимоотношения с социаль­ными, коммунальными, медицинскими, транспортными, правоох­ранительными и т.п. службами — все это неизбежно испытывает на себе соответствующее регулятивное воздействие административного права. Конечно, это не исключает такое же воздействие на поведение граждан и со стороны других отраслей права. Однако они строго ориентированы (например, гражданско-правовая сделка, налоговые обязанности и права и т.п.), что в целом не является отличительным признаком административного права.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом адми­нистративного права. Так возникает взаимодействие различных пра­вовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнитель­ной власти, место ее субъектов в государственном механизме, право­вые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71—72, 77, 83—88, 102—103, 110—117, 125 Конституции Российской Феде­рации); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управ­ления (ст. 85, 103, 111, 117) и т.п. Многие стороны организации и дея­тельности механизма исполнительной власти определяются федераль­ными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, де­тализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой ме­ханизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отно­шений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.п.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о со­отношении трудового и административного права. Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средст­вами.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих за­претов.

Административное право Российской Федерации, занимая опре­деленное и значительное место в ее правовой системе, вместе с тем имеет и свою внутреннюю структуру или систему. Традиционно, т.е. так, как это принято при построении многих правовых отраслей, административное право подразделялось на две части: общую и особенную. По существу подобное его построение сохраняется и сейчас. Однако имеет место известная модернизация, имеющая перс­пективное значение. Так, в настоящем учебнике бывшая общая часть представлена в качестве основных методологических позиций, позво­ляющих проникнуть в суть данной отрасли российского права. Соот­ветственно эта часть названа — «Сущность и основные институты административного права». Тем самым чисто юридические положения сочетаются с необходимыми теоретическими обоснованиями. Бывшая особенная часть представлена как «Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и адми­нистративно-политической сферами». В ней дается юридический анализ конкретных и разнообразных проявлений административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни.

В перспективе предусматривается выделение еще одной части, а именно — «Административно-процессуального права», место кото­рой между двумя нынешними частями. Пока данная весьма важная проблематика отражена в рамках характеристики одного из основных институтов административного права, т.е. в первой части. Пока еще нет прочных оснований для того, чтобы, опираясь на качественный нормативный материал, выделить эту часть в самостоятельную.