3.2.1. Понятие административно-правовых методов

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государст­венно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (долж­ностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в уста­новленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отно­шение к характеристике сущности процесса реализации исполнитель­ной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятель­ности, достижения ее целей.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назна­чению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности опреде­ленным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

Во-первых, они органически связаны с целевым назначением это­го вида государственной деятельности как особого варианта практиче­ской реализации единой государственной власти.

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воз­действие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компе­тенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом соот­ветствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъек­том исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме на­ходит свое выражение государственный (публичный) интерес, управ­ляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полно­мочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воз­действия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного ха­рактера и т.п.).

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой под­ход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. вы­ступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должност­ными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участни­ков регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение ме­тоды административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирова­ния. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юриди­чески оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте — индивидуализированы. Налицо опре­деленная степень производности методов государственно-управленче­ской деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие со­ставляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юриди­чески-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее тесная связь двух вариантов понимания категории «метод» применительно к адми­нистративно-правовому воздействию на сферу государственного уп­равления налицо.

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования — функция административного права; метод управ­ления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управля­ющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании опреде­ленный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность ко­торых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос — как они действуют. Однако при этом появляется возможность значитель­ного расширения его понятийной характеристики. И широкая трак­товка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляюще­го воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воз­действие находит свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются в качестве методов управления.

Важность иных средств, используемых в работе органов управ­ления, несомненна, но связываются они с решением задач иного по­рядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых дан­ным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением пре­дыдущих решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математи­ческие, графические и т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки его наиболее эффек­тивного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

В равной мере можно характеризовать и иные действия управлен­ческого характера, например, способы принятия управленческих ре­шений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т.п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и ответственности между его структурными подразде­лениями и отдельными должностными лицами и т.п.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы уп­равленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами уп­равления оснований не имеется, так как все они не выражают непос­редственное управляющее воздействие. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но, если нет уп­равляющего воздействия, нет и собственно методов управления.

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных ме­тодов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), на­ходящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых фор­мах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказы­вающих влияние на объект управления.

Таким образом, следует различать:

а) методы управляющего воздействия', они всегда имеют внеш­нее юридически-властное значение и выражение и являются собствен­но методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они име­ют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управ­ленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнитель­ная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной влас­ти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно ак­туальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме госу­дарственного управления и в организационно-правовом статусе мно­гих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (напри­мер, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования в качестве метода управления пря­мых и односторонних юридически-властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности власт­ности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредствен­ная база для прямого распорядительства сверху сокращается в виду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Воз­растает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на эко­номику и другие области жизни общества. Этому способствует извест­ная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ве­домствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т.п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.

Однако все эти новые явления пробивают себе дорогу к жизни с большими трудностями объективного и субъективного характера. Со­зданию их в немалой степени способствует отсутствие четко выражен­ных ориентиров реформации общественной жизни и правового их оформления, что нередко приводит к неработоспособности любых ме­тодов управления. В первую очередь это затронуло именно адми­нистративно-правовые методы, поскольку в них получала свое наибо­лее полное воплощение односторонняя юридическая властность, не­редко носящая откровенно приказной характер. Это неоправданно вы­водило их за рамки объективно необходимых в любых условиях и при любых системах управления разумных проявлений администриро­вания, понимаемого как нормальное управление, но не как бюрок­ратическое извращение его общественно-необходимой сути. Преодо­ление именно такого рода извращений, наглядно проявляющихся в методах управления, является долговременной задачей совершенство­вания механизма государственно-управленческой деятельности.

Очевидно, что это должно повлечь за собой не косметическую, а глубинную перестройку системы правовых средств, используемых в целях обеспечения эффективного государственного упорядочивающе­го воздействия на все стороны управленческой действительности. Данный процесс — в повестке дня, что, однако, не устраняет значи­мости общих позиций, характеризующих сущность административно-правовых методов. Нельзя, в частности, игнорировать тот факт, что в конечном счете эти методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми категориями договорного типа. За этими методами скрыто стремление обеспечить должный пра­вовой порядок, должный уровень государственной дисциплины в сфере управления государственными и общественными делами.

Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно находит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленче­ской деятельности, в методах ее практического осуществления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта уп­равления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а, следовательно, и используемых им средств реализации функ­ций исполнительной власти. Речь должна идти об известной модифи­кации методов управления в зависимости от особенностей регулируе­мых сфер общественной жизни (экономика, социальная и админист­ративно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах развитой рыночной экономики (например, в США) исполни­тельная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых случаях свою властную волю (особенно в об­ласти финансово-кредитных отношений).

Соответственно в еще большей степени актуализируется пробле­ма административно-правовых методов.