2.5.2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

Нормы права, устанавливающие административно-правовой ста­тус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на три основные группы:

а) нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех видов собственности;

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреж­дениям;

в) нормы, адресуемые муниципальным предприятиям и органи­зациям;

г) нормы, адресуемые негосударственным корпоративным пред­приятиям и учреждениям.

Нормы группы «а» закрепляют принципиальные позиции во вза­имодействии предприятий и учреждений с органами прежде всего исполнительной власти. Они в качестве принципов устанавливают:

запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; государственную регистрацию предприятий, порядок ее осуществления и основания для отказа в регистрации; обязатель­ность для предприятий ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Предпри­ятия, независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны, соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользо­вания, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законода­тельство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют конт­роль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотрен­ные законодательством. Предприятия признаны субъектами опреде­ленных видов административных правонарушений (земельного зако­нодательства, правил и норм в области строительства и т.д.).

В определенных случаях предприятия обязаны получать разре­шение на занятие данным видом хозяйственной деятельности.

Наличие общего в содержании административно-правового стату­са предприятий сочетается с его особенностями, присутствующими прежде всего в статусе государственных, муниципальных и негосударственных, корпоративных предприятий. Положение законодательства о том, что предприятиям независимо от вида собственности и их орга­низационно-правовых форм гарантируются равные условия деятель­ности, является алогичным, имеющим больше политическую, чем правовую концепцию.

Особенности административно-правового статуса государст­венных предприятий проистекают из того, что государство является собственником таких предприятий. К ведению государственных орга­нов относится создание предприятий; определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; управле­ние предприятиями; назначение на должность и освобождение от дол­жности руководителей;* доведение в установленных случаях государ­ственных заказов; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.

______________________

* Собрание актов Президента и Правительства Российской федерации. 1994 № 8 Ст. 593; Указ Президента Российской федерации от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // Российские вести. 1994. 16 июня, ст. 295, 296 ГК РФ.

Некоторые виды деятельности разрешаются только государствен­ным предприятиям, функционирование которых в соответствующей части подчиняется режиму разрешительной системы — производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготов­ление и реализация наркотических веществ.

Должностные лица государственных предприятий наделены пол­номочиями государственно-властного характера. На них распростра­няется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

Выше обозначены некоторые общие элементы правового статуса государственного предприятия. Однако на административно-правовой статус государственных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. Как известно, с этой точки зрения они подразделяются на два вида: основанные на праве хозяйственного ве­дения и на праве оперативного управления, создаваемые в виде феде­ральных казенных предприятий (см. ст. 114, 115ГКРФ).

Реализация государственными предприятиями полномочий в отношении закрепленного за ними имущества в случаях, предусмот­ренных законом, опосредствуется властеотношениями с государствен­ными органами, осуществляющими от имени собственников, то есть Российской Федерации и ее субъектов, их полномочия права собствен­ности. Такие отношения могут возникнуть в связи с необходимостью получения согласия предприятием на распоряжение имуществом, с осуществлением контроля уполномоченным государственным органом за его сохранностью и правильным использованием и т.д. Но посколь­ку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право оперативного уп­равления, то объем и характер властеотношений, в которых могут участвовать действующие на их основе государственные предприятия, различаются. В отношении предприятий, основанных на праве опе­ративного управления, уполномоченные государственные органы на­делены решающей властью по более широкому кругу вопросов. Ибо такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества: а) в пределах установленных законом; б) в соот­ветствии с целями своей деятельности; в) заданиями собственника, и г) назначением имущества. Оно может распоряжаться этим имущест­вом с согласия собственника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприятию же, основан­ному на праве хозяйственного ведения, необходимо, например, сог­ласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.

Административно-правовой статус федеральных казенных пред­приятий имеет и другие, четко выраженные специфические черты.

Федеральные казенные предприятия создаются по решению Пра­вительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Учредительным документом казенного предприятия является устав, утверждаемый Правительством Россий­ской Федерации. Оно же вправе принимать решения и о реор­ганизации и ликвидации такого предприятия.

В отношении федеральных казенных предприятий предусмотрен режим директивного планирования. Он установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)».*

___________________

* Российская газета. 1994. 16 ноября.

Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соот­ветствии с планами-заказами и планами их развития. Они вправе осу­ществлять только ту деятельность, которая разрешена уполномочен­ным государственным органом. Последний утверждает и доводит до казенного предприятия обязательный для исполнения план-заказ по установленным показателям с учетом плана развития предприятия.

По согласованию с уполномоченным органом формируется план развития казенного предприятия, предусматривающий определенные мероприятия и задания.

Постановлением установлен особый порядок финансирования как выполнения плана-заказа, так и плана развития казенного предпри­ятия.

Иными словами, казенными предприятиями осуществляется не­посредственное государственное управление с использованием дирек­тивного планирования.

Особенности административно-правового статуса муниципаль­ных предприятий. Их статус чаще всего определяется нормами и положениями, адресуемыми одновременно государственным пред­приятиям. Главная особенность в том, что их статус реализуется в ос­новном в отношениях с органами местного самоуправления.

В частности, отношениям органов местного самоуправления с му­ниципальными предприятиями, организациями и учреждениями пос­вящены ст. 30 и 31 Федерального закона об общих принципах местно­го самоуправления в Российской Федерации. Этим органам предостав­лено право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реор­ганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей указанных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения между органами местного самоуправления и руко­водителями указанных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законода­тельством.

Муниципальные предприятия не создаются со статусом, анало­гичным статусу казенного предприятия.

Однако следует учитывать, что субъектами властных отношений с муниципальными предприятиями являются в соответствующих слу­чаях органы местного самоуправления и администрации городов и районов, еще не отнесенным к органам местного самоуправления.

Необходимо иметь в виду, что детальное правовое положение государственных и муниципальных предприятий должно быть урегулировано специальным законом о государственных и муниципальных предприятиях.

Органом управления предприятия или учреждения является ад­министрация, осуществляющая функции оперативного управления им.

В соответствии с п. 4 ст. 113 ГК РФ органом унитарного предприя­тия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Представ­ляется, что в данном случае имеется в виду орган юридического лица, а не управленческий орган, которым традиционно признается адми­нистрация предприятия, возглавляемая руководителем.

Управленческие полномочия администрации распространяются на отношения внутри предприятия, учреждения. Возглавляет админи­страцию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т.д.), ответственный за всю работу предприятия или учреждения, в том числе за работу аппарата управления им.

В руках администрации находятся все необходимые для непосред­ственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий, учрежде­ний распорядительные полномочия юридически властного характера.

Администрация государственного предприятия, учреждения обес­печивает как их интересы, так и интересы государства. Наем руко­водителя предприятия, учреждения — прерогатива государства. Мно­гие должностные лица являются одновременно субъектами трудовых и государственно-служебных отношений.

Руководитель предприятия наделен определенными полномо­чиями по представительству, распоряжению имуществом, средствами и организации работы предприятия. Он действует от имени пред­приятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает до­веренности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия. Ра­венство основных полномочий руководителей всех предприятий призвано обеспечить нормальные условия для работы предприятий, а также устранить обезличку в ответственности за их функци­онирование.

Особенности административно-правового статуса негосударст­венных корпоративных предприятий.* Такие предприятия действуют в пределах административно-правового режима, характерного для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроля за их соблюдением. Его влияние на данные предприятия более ограничено, чем на государственные. Оно, по общему правилу, не решает конкретных вопросов их учреждения, оп­ределения профиля, организации управления. По этим и многим дру­гим вопросам решения принимаются учредителями или уполномочен­ными ими органами, предпринимателями, которые имеют значение для государственных органов как правомерные или неправомерные юридические факты.

__________________________

* В административно-правовом статусе как государственных, так и негосударствен­ных предприятий определенных категорий могут присутствовать специфические черты Например, они предусмотрены нормативными актами о приватизации предприятий автомобильного транспорта, имеющих мобилизационные задания. В уставе акционерных обществ должны отражаться обязательства по выполнению мобилизационных заданий, приравненных к заказам для республиканских нужд. Имеются конкретные особенности в статусе предприятий иных категорий.

В органах управления акционерных обществ, акции которых за­креплены в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, имеются представители государства. В соот­ветствии с Федеральным Законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 23 июля 1997 г. Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, органы местного самоуправления при преобразовании госу­дарственных государственных и муниципальных унитарных пред­приятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в государственной или муниципальной собст­венности акций таких обществ могут принимать решения об использо­вании в отношении их специального права на участие соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в управлении ими. В таком случае они назначают своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представители наделены сущест­венными правами: имеют право вета при принятии общим собранием открытого акционерного общества решения о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении его в новой редакции; о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об ут­верждении ликвидационных балансов; об изменении уставного капи­тала; о заключении определенных сделок и т.д. Кроме того, они на­значают своих представителей в органы управления открытых акцио­нерных обществ, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации.* В акционер­ном обществе «Газпром» создана коллегия, возглавляемая первым за­местителем председателя правительства Российской федерации.

_________________

* Российская газета. 1997. 2 августа.

Таким образом, влияние государства на негосударственные пред­приятия является специфическим, не носящим характера государст­венного руководства их основной деятельностью.

Государственное руководство государственными предприятиями также является преимущественно общим, но функционально более ориентированным, чем негосударственными. Оно осуществляется в условиях производственно-хозяйственной и финансовой самостоя­тельности, пределы которой могут зависеть от отраслевой специфики. Свою деятельность они осуществляют под руководством вышестояще­го органа, который, однако, лишен права осуществлять непосредст­венное управление их деятельностью. Лишь в ограниченных случаях государственные органы решают конкретные вопросы относительно государственных и негосударственных предприятий.

Управление негосударственными коммерческими организациями имеет своеобразные организационные формы. В этой сфере формиру­ются органы: а) коллективные, имеющие в своем составе лиц, не входящих в «штаты» данной организации, но участвующие в принятии решений с правом решающего голоса (общие собрания), б) коллеги­альные органы — организационно и юридически оформленные группы лиц, наделенных определенной компетенцией, включающей, в част­ности, юридически властные полномочия (совет директоров, дирек­ция, правления и т.п.); в) единоличные (по терминологии ГК РФ) — директор, генеральный директор, председатель и др.

Общее собрание является высшим органом; совет директоров — органом, осуществляющим общее руководство в период между соб­раниями. Текущее руководство возлагается на исполнительные органы, которые могут быть единоличными и коллегиальными.

Единоличные и коллегиальные органы представляют собой по су­ти администрацию соответствующих обществ, производственных коо­перативов. Организация управления конкретными видами негосудар­ственных коммерческих организаций строится по следующим моделям:

а) хозяйственным обществом с ограниченной и дополнительной ответственностью: высший орган — общее собрание его участников;

исполнительный орган может быть единоличным, единоличным и коллегиальным, то есть в обществе может быть только единоличный либо одновременно единоличный и коллегиальный органы;

б) акционерным обществом, относящимся к хозяйственным обще­ствам: высший орган — общее собрание акционеров; совет директоров (наблюдательный совет), создаваемый в обществах с числом акционе­ров более 50.

Исполнительный орган: либо единоличный (директор — гене­ральный директор), либо одновременно единоличный и коллегиаль­ный (дирекция, правление).

Следовательно, в акционерных обществах возможна двух- и трехзвенная система органов управления;

в) производственным кооперативом: высший орган — общее собрание его членов; наблюдательный совет, который может быть создан в кооперативе с числом членов более пятидесяти; исполнительный орган — правление и председатель или председатель кооператива Органы вышеназванных коммерческих организаций действуют в пределах установленной компетенции. Причем общие собрания, а в акционерных обществах и совет директоров (наблюдательный совет), име­ют исключительную компетенцию, вопросы которой не могут быть

переданы на решение их исполнительных органов.

В хозяйственных товариществах органы не создаются. Управление их деятельностью осуществляется по общему согласию всех участников. Но учредительным договором товарищества могут быть предусмотрены случаи, когда решение принимается большинством голосов участников.

Следует иметь в виду, что в ГК РФ органом унитарного пред­приятия признан руководитель. При этом для обозначения исполнительного органа здесь употребляется термин «единоличный», а не «единоначальный» орган, что не принято в административном праве. С точки зрения гражданского права может быть это и оправдано, пос­кольку имеется в виду орган юридического лица, действующий от его имени в гражданском обороте. В административно-правовом смысле правильность такого подхода вызывает сомнение. Ибо «единоначаль­ный» и «единоличный» орган — несовпадающие понятия. В единоначальном органе приоритет в осуществлении компетенции данного органа принадлежит руководителю, возглавляющему орган и действу­ющему на основе принципа единоначалия. Наряду с ним в порядке распределения компетенции по руководству конкретными участками работы, юридически властными полномочиями наделяются и другие должностные лица. Не только руководитель, но и они несут ответст­венность за состояние дел на данном участке.

Единоличный орган в полном объеме замыкает на себя властную компетенцию. Никто иной, без его на то решения, не вправе участво­вать в ее реализации. Именно по такому принципу определен, напри­мер, статус Президента Российской Федерации.

По действующему праву подобная модель не применима ни к органам исполнительной власти (руководитель возглавляет орган, но им не является), ни к организации управления предприятиями с точки зрения осуществления здесь властных полномочий.

Властная деятельность органов управления корпоративных ор­ганизаций в значительной степени опосредуется административным правом. Например, реализация полномочий в форме приказов отнюдь не гражданско-правовое регулирование. Но включение в гражданское законодательство пересекающихся с административным правом норм является объективно обусловленным. Приказы директора акционер­ного общества обязательны для всех его работников — норма, лишен­ная гражданско-правового содержания. А без реализации властных полномочий правового характера невозможно акционерное общество.

Лица, образующие администрацию негосударственного предпри­ятия, учреждения не являются служащими, наделенными государст­венно-властными полномочиями по отношению к их работникам. Го­сударство, как правило не участвует в комплектовании ее состава. Это прерогатива учредителей либо уполномоченных ими органов. Однако властная деятельность администрации этих предприятий и учреж­дений имеет правовой характер: она регламентируется правом и осу­ществляется в установленных правовых формах.