§ 225. Но все же не от сша, во всяком случае юридически, зависело формирование снг и эффективность сотрудничества в нем.

Практически решающей в этом отношении стала позиция Украины, наиболее значительного после России (в смысле экономического развития, населенности и т.д.) постсоветского государства. Изначально и до настоящего времени официальная Украина неуклонно дистанцируется, ссылаясь, в частности, на свою Конституцию, от создания любых органов в рамках СНГ с "наднациональными" функциями, с правом принятия обязательных решений, не делая секрета в том, что такое позиционирование Украины определяется фактически ее "стратегией европейского выбора". Этому выбору (неизбежно потенциально связанному при вступлении и в НАТО, и в Евросоюз с исключительно высокой степенью отказа от многих суверенных прав и с подчиненностью наднациональным органам ЕС и НАТО) - Конституция Украины, видимо, не препятствует. И этот выбор, коль скоро он действует, по существу полностью определяет не только отношение Украины к сотрудничеству и в СНГ, и в ЕЭП, но влияет также на пониженную эффективность взаимного сотрудничества в СНГ в целом без задействования высокого политического и экономического потенциала Украины как реально заинтересованного или не заинтересованного партнера.

При ратификации 10 декабря 1991 г. Минского Соглашения Верховный Совет Украины сделал оговорки к восьми из четырнадцати статей Соглашения, плюс три оговорки к его Преамбуле и оговорку к Заключительной части. При этом в отдельном Заявлении Верховного Совета Украины указывалось, что "обязательными для Украины являются те положения Соглашения, подписанного Президентом Украины, к которым не сделано оговорок, а также Оговорки к Соглашению, одобренные Верховным Советом Украины"; Соглашение с Оговорками согласно Заявлению Верховного Совета означает, в частности, что Украина возражает против придания содружеству статуса субъекта международного права, а решения "координационных институтов в рамках содружества являются рекомендательными"*(26).

Украина, а также Туркмения не приняли и Устава СНГ от 22 января 1993 г., которому придано было значение международного договора, зарегистрированного в Секретариате ООН.

Отмеченный принципиальный подход Украины к пониманию правовой природы СНГ сохраняется. В этой связи возникают два существенных правовых вопроса: каков международно-правовой статус СНГ и статус участия Украины в СНГ?

§ 226. Международно-правовой статус СНГ прямо не оговорен ни в Минском Соглашении 1991 г., ни в Алмаатинских документах, ни в Уставе СНГ 1993 г. Вместе с тем, во всяком случае исходя из Устава, принятого странами СНГ (без Туркмении и Украины), а также из практики деятельности СНГ, можно констатировать:

- СНГ имеет учредительную правовую базу в виде Минского Соглашения; Алмаатинских Деклараций и Протокола 1991 г.; а также Устава 1993 г.;

- имеется довольно развитая организационно-институционная база. Высшими органами СНГ являются Совет глав государств и Совет глав правительств, хотя и с нечетко прописанными разделением полномочий между ними и правовой силой принимаемых решений. Имеется также ряд других исполнительных, отраслевых органов на высоком уровне. Секретариат и координирующие органы СНГ имеют официальное местопребывание в г. Минске;

- принимаемые органами СНГ решения носят на практике не только рекомендательный, но и обязывающий характер. Например, Решение глав государств-участников СНГ (кроме Украины) от 24 декабря 1993 г. о временном применении Договора о создании Экономического союза;

- по крайней мере в одном, в праве проведения миротворческих операций, - СНГ предоставлен был в ООН статус международной региональной организации*(27). Это означает признание хоть и ограниченной международной правосубъектности.

§ 227. Таким образом, можно считать, что для государств-членов СНГ (возможно, за исключением Украины) Содружество является de facto межгосударственной организацией с узкоограниченной международной функциональной правосубъектностью.

Что касается Украины, в украинской доктрине можно встретить оценку статуса СНГ как "особого вида международного учреждения - параорганизации"*(28). И эта оценка основательна, если исходить из той правовой базы, которую Украина признает для себя в СНГ.

§ 228. Другой вопрос - о статусе участия Украины в СНГ и в других институциях СНГ - весьма деликатен. Этот статус не может определяться без самой суверенной Украины. Можно лишь наблюдать сугубо в доктринальном плане формально-юридическую неопределенность этого статуса.

Например, Украина не участвует в Экономическом союзе (см. о нем ниже) стран СНГ, но участвует в важнейшем постоянно действующем Межгосударственном экономическом комитете - координирующем и исполнительном органе Экономического союза. Причем этот Комитет согласно Положению о нем 1994 г. руководствуется, в частности, Уставом СНГ (принятом без участия Украины и Туркмении) и Договором о создании Экономического союза (без участия Украины).

Но главное, текст учредительного основополагающего Минского Соглашения, действующий для всех стран СНГ, кроме Украины, и текст, действующий для Украины, по сути - два разных документа.

§ 229. Парадокс в том, что формально-юридически существуют "три СНГ": "одно Содружество" - для десяти стран (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан и Узбекистан), правовой базой которого служит Минское Соглашение (а также Алмаатинская Декларация и Протокол) плюс устав СНГ; "второе Содружество" - для Туркмении и названных выше стран, с правовой базой только в Минском соглашении (с Декларацией и Протоколом) и, наконец, "третье СНГ" - для Украины и других одиннадцати стран, с правовой базой, включающей шесть (из четырнадцати) статей Минского Соглашения (12 украинских Оговорок к этому Соглашению, очевидно, другие одиннадцать стран не обязывают, коль скоро они их не приняли). Все это создает одиозную правовую неупорядоченность, чреватую формальной возможностью при желании легко выйти из сотрудничества, не обеспеченного четкими обязательными договорными нормами.

***

§ 230. СНГ не является собственно только экономическим учреждением, но имеет широкий спектр сотрудничества, включая по сути две основные функциональные цели: военно-оборонительное сотрудничество и экономическое сотрудничество. Причем и то, и другое на практике осуществляется не всеми странами-членами СНГ в равной мере. В Организацию договора о коллективной безопасности (ОДКБ) входят 6 государств (Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан). Параллельно с ОДКБ прогнозируется некое военно-политическое сотрудничество и в рамках патронируемого США объединения Грузии, Украины, Узбекистана, Азербайджана и Молдавии - ГУУАМ (подробнее см. ниже).

§ 231. Экономическое сотрудничество, кроме того, распадается на декларативного характера сотрудничество всех двенадцати стран и на заявляемое более углубленное - между отдельными группами этих стран или в двустороннем порядке.

В отличие от Евросоюза, в котором сотрудничество базируется на четко прописанных нормах весьма объемных и детально разработанных учредительных документов, в СНГ за отсутствием таковых (его учредительные акты - лишь рамочные документы) - реальное сотрудничество осуществляется на основе многочисленных многосторонних (с разным составом участников) и двусторонних соглашений по конкретным секторам.

Эволюция экономического сотрудничества стран СНГ

§ 232. В течение 1992-1993 гг. предпринимался ряд разнообразных усилий как в двустороннем, так и в многостороннем порядке для правового закрепления экономического сотрудничества отдельных государств СНГ. Так, заключены были многосторонние соглашения в различных случаях между всеми или большинством стран СНГ о порядке транзита, о координации работы железнодорожного транспорта, о межгосударственных отношениях в области энергетики, о мерах по охране промышленной собственности, об общих условиях поставок товаров, об обмене экономической информацией, о принципах сближения хозяйственного законодательства, о согласовании антимонопольной политики, о совместном использовании грузовых вагонов и контейнеров и о разделениях инвентарных парков грузовых вагонов и контейнеров (с участием стран Балтии), о научно-техническом сотрудничестве, о согласованной политике в области стандартизации, метрологии и сертификации, о межгосударственных взаимоотношениях по вопросам агропромышленного комплекса и др.

За один лишь 1992 г. подписано было более ста многосторонних и сотни двусторонних договоров на самых разных уровнях и между разными странами.

§ 233. Важной инициативой в области энергетического сотрудничества явилось подписание в Сургуте в марте 1993 г. рамочного Соглашения о создании Межправительственного совета по нефти и газу между почти всеми бывшими союзными республиками СССР (кроме Эстонии, Латвии и Туркменистана). Главная цель Совета - сотрудничество стран-участниц в области добычи, транспортирования, переработки и использования нефти и газа; предусматривались общие инвестиции в топливный комплекс России. Предполагалось в дальнейшем согласование цен, тарифов и квот поставок на эти продукты.

§ 234. В течение 1992-1993 гг. предпринято было несколько попыток в многостороннем порядке договорно оформить закрепление рублевой зоны для части государств СНГ. Однако экономические и политические реалии во взаимоотношениях государств СНГ, очевидно, не благоприятствовали созданию эффективно действующей единой финансовой системы соответствующих стран, и проблема осталась нереализованной.

Было очевидным, что принятие, в частности, перечисленных выше разрозненных многосторонних соглашений по отдельным участкам экономического сотрудничества оказалось недостаточно действенным, хотя многие из соглашений оказались жизнеспособными, ибо совершенно необходимо было правовое упорядочение всей соответствующей деятельности.

§ 235. Принятие 21 января 1993 г. Устава СНГ призвано было внести организующее начало в сотрудничество, включая и экономическое. В разделе V Устава содержится широкий спектр направлений экономического и социального сотрудничества, включая "формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров услуг, капиталов и рабочей силы".

§ 236. Продолжались усилия и в организации многостороннего отраслевого экономического сотрудничества. В сентябре 1993 г. подписано было Соглашение с участием стран СНГ о создании Евроазиатского объединения угля и металла (Москва); в марте 1993 г. Соглашение о мерах по охране промышленной собственности и создании Межгосударственного совета по охране промышленной собственности, а в сентябре 1994 г. заключена была Евразийская патентная конвенция (см. § 247).

§ 237. Попытка объединения всех усилий по многостороннему экономическому сотрудничеству стран СНГ, наконец, была воплощена в правовой форме в заключенном 24 октября 1993 г. Договоре о создании Экономического союза с участием одиннадцати государств СНГ, кроме Украины.

Договор по сути является рамочным, он декларирует образование экономического интеграционного объединения стран-участниц и предусматривает, что все конкретные обязательства по его построению должны быть дополнительно обусловлены в отдельных двусторонних и многосторонних соглашениях.

Институционно-правовая структура Договора весьма рыхлая. Руководящими органами Союза "по совместительству" определялись главные органы СНГ - Совет глав государств и Совет глав правительств.

Решения должны были приниматься на основе консенсуса. Спорные вопросы, связанные с толкованием и выполнением Договора, должны решаться путем переговоров или в Экономическом суде СНГ (см. § 791-793), а при невозможности урегулирования споров таким путем "Стороны согласились решать их в других международных судебных органах:" (ст. 31 Договора).

§ 238. Вскоре после заключения Договора о создании Экономического союза было подписано 15 апреля 1994 г. всеми двенадцатью странами СНГ Соглашение о создании зоны свободной торговли. Соглашение в основном тоже рамочного характера, хотя и заключено в порядке реализации другого столь же рамочного - Договора об Экономическом союзе. В Соглашении довольно подробно описываются цели создания в дальнейшем таможенного союза и координации торговой политики; порядок разрешения споров; многочисленные исключения из действия Соглашения и т.д., но нет самого существенного: конкретного перечня изъятий из свободной торговли, применения и поэтапной отмены изъятий в переходный период, а также сроков этого периода. Все это откладывалось для дальнейшего согласования, которого, впрочем, не последовало, так как ввиду обнаружившегося расхождения интересов участников Соглашения оно так и не вступило в силу. Для России свободная торговля, как подсчитали эксперты, означала бы ежегодно миллиардные убытки.

§ 239. Новой попыткой укрепить институционную базу Экономического союза стало заключение 21 октября 1994 г. Соглашения о создании Межгосударственного экономического комитета (без Туркмении, но с участием Украины). Задачи Комитета: "контрольно-распорядительные и исполнительные". В Комитете образованы были Президиум и Коллегия, решения в которых по определенным вопросам принимаются квалифицированным большинством голосов с учетом экономического потенциала государств: Россия - 50 голосов; Украина - 14; Белоруссия, Казахстан и Узбекистан - по 5 голосов; другие государства - по 3 голоса. Решение принимается при подаче за него не менее 80 голосов (из 100).

Этот, казалось бы, эффективный для действенного сотрудничества метод (по аналогии с порядком в Евросоюзе), однако, сильно нивелировался условиями Соглашения о том, что решения Комитета "распорядительного" характера принимаются по вопросам, "добровольно переданным ему государствами"; а обязательность исполнения решений "должна подтверждаться соответствующими решениями правительств". По "остальным вопросам" принимаются решения рекомендательного характера (п. 4 Положения о Межгосударственном экономическом комитете). Из формально-юридического анализа этих положений напрашивается вывод, что и так называемые "обязательные" решения - фактически рекомендательны. Соответственно, принятие решений квалифицированным большинством голосов не выглядит столь существенным.

§ 240. Одновременно с Соглашением о Межгосударственном экономическом комитете заключено было и Соглашение о создании Платежного союза государств-членов СНГ, также рамочного характера, с отнесением на будущее заключения дополнительных двусторонних и многосторонних соглашений в целях образования режима взаимной конвертируемости национальных валют, создания многосторонних расчетов в коллективной валюте и т.д. Участниками Союза должны были стать как правительства, центральные и другие банки стран, так и, в виде своего рода курьеза, - юридические и физические хозяйствующие субъекты! Соглашение, естественно, не было никем ратифицировано и практически забыто.

§ 241. Неэффективность, рыхлость подобных многосторонних учреждений, с очевидностью, стала причиной для начала поисков решения проблем межгосударственного экономического сотрудничества на субрегиональном уровне.

Уже 6 января 1995 г. заключено было соглашение между Россией и Белоруссией о таможенном союзе, к которому через две недели - 20 января 1995 г. - присоединился Казахстан. В дальнейшем из этого "ростка" развилось два "побега".

Во-первых, к трехстороннему соглашению России, Белоруссии и Казахстана присоединились последовательно Киргизия и Таджикистан. В результате после ряда формальных трансформаций в 2000 г. названными пятью государствами подписан был Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) в целях эффективного продвижения к таможенному союзу и к Единому экономическому пространству. Учрежден был, как обычно, ряд органов более и менее высокого состава, Межпарламентская ассамблея, Секретариат и Суд Сообщества.

§ 242. Вторым направлением явилось имевшее определенные успехи развитие двустороннего политического и экономического сотрудничества России и Белоруссии, базирующегося на Договоре 1999 г. о создании Союзного государства - своего рода опыт образования политической интеграционной модели с параллельным построением экономически интегрированного Союзного государства, включая создание таможенного союза, введение единой валюты - рубля, свободы движения товаров, капиталов и миграции населения.