О доступе и защите информации

Сфера знаний и вообще работа с информацией со времен Киевской Руси в Украине всегда была приоритетной в определении естественной сущности и идентичности человека, его ориентации на процессы существования в мире.

Вся совокупность процедур и механизмов создания, распространения, использования, доступа, оценки, хранения и уничтожения информации составляет и определяет систему информационных отношений человека как гражданина с обществом и государством. В их центре находится и человек, и общество и государство, однако законодательство, регулирующее всю совокупность проблем информационной деятельности, складывается у нас пока фрагментарно и существует сегодня как межотраслевой и, одновременно, международный комплексный институт в общей структуре национального законодательства.

Характеризуя деятельность современной Украины по разработке и реализации государственной политики в информационной сфере можно выделить несколько этапов. На первом после выхода из состава СССР (1991-1994 гг.) - главным образом формировались основы общих представлений о становлении юридических и технологических процессах информационной деятельности в условиях информатизации суверенного государства. Начиная с 1992 года, у нас были приняты Законы Украины: "Об информации" (1992), "О научно-технической информации" (1993), "О защите информации в информационно-телекоммуникационных системах" (1994). С определенными дополнениями они действуют и сегодня.

Профессор кафедры управления общественным развитием Национальной академии государственного управления при Президенте Украины; доктор политических наук, профессор. Заслуженный деятель науки и техники Украины, член-корреспондент Украинской академии политических наук.

Уже на втором этапе (1994-1998 гг.), который характеризовался уточнением и даже сменой ранее выбранных приоритетов развития, были приняты Законов Украины: "Об информационных агентствах" (1995),"О Концепции Национальной программы информатизации" (1998), "О Национальной программе информатизации" (1998). Завершались процессы осмысленные еще поколением первых кибернетиков и, в частности, В.М. Глушковым. В эти же годы велась активная работа по принятию законов в сфере защиты информации и согласованию со странами-партнерами процедур безопасности при обмене информацией с ограниченным доступом.

В те годы, кроме чисто технологических проблем информатизации, часто вставал вопрос о необходимости разработки целостной информационной политики государства. Начинался третий этап, который продолжается и сегодня. Он подчинен уже больше осмыслению и реализации задач формирования государственной информационно-коммуникационной политики.

Подчеркивая необходимость формирования именно "информационно-коммуникативного" общества, мы отмечаем отсутствие у нас еще его полного теоретического концепта, который можно было бы сравнить с концептом построения информационного общества. В значительной степени он отражен в программе построения в Украине информационного общества, которая имеет у нас форму Закона Украины "Об основных положениях развития информационного общества в Украине на 2007-2015 годы" (2007)*(114).

Компьютеризация и развитие электронной коммуникации посредством технологий формирования глобальных информационных сетей породили на третьем этапе развития целостной государственной политики острую необходимость поиска средств и методов гармонизации информационных отношений на уровне существующих требований, норм и стандартов международного права, типовых законов, многосторонних конвенций, договоров и т.п. Началась даже некая состязательность специалистов, работающих в сфере политико-правового регулирования информационных отношений. Многие из них начали настаивать на простой (механической) имплементации в национальное законодательство Украины норм зарубежного информационного права без глубокого изучения нашего исторического опыта и сопоставления его традиций*(115), хотя, как отмечалось выше, со времени провозглашения независимости Украины у нас уже был создан значительный массив законодательных и подзаконных нормативных актов, которые уже стали основой нормативно-правового регулирования общественных информационных отношений. Кроме названных выше законов, начиная третий этап, мы имели уже значительный массив нормативных актов (законов и подзаконных правовых документов - приказов, инструкций, положений, статутов), которые прямо или опосредованно регулировали деятельность в информационной сфере. Можно даже сказать, что на тот момент вся совокупность юридических норм и правил уже достигла определенно-критической массы и позволяла на научном уровне выделить их как информационное законодательство, а юридическую научную институцию как информационное право.

Следует сказать, что мы достаточно критически относимся к имеющимся у нас недостаткам, а именно:

- большому количеству законов и подзаконных нормативных актов в сфере информационных отношений, что затрудняет их поиск, анализ и согласование для практического использования;

- отсутствию легального, четкого иерархического единства законов, что вызывает противоречивое толкование при использовании правовых норм на практике;

- разным законам и подзаконным актам, которые регулируют общественные информационные отношения (объектом которых является информация), которые принимались в разное время (разные периоды) развития, становления и усовершенствования нашей государственности. В нашем законодательстве нет еще тщательного согласования терминов и вообще понятийного аппарата, как следствие, имеется ряд недостаточно корректных, или вообще лишенных четкого смысла определений.

Существуют и некоторые другие замечания, в частности, относительно понимания структуры и состава системы законодательства в сфере информационных отношений и подходов к их формированию. В отдельных законах в систему законодательства включены нормы, которые достаточно полно отображены в подзаконных нормативных актах, что создает в практике их правого применения определенные коллизии норм, некоторое игнорирование конституционных положений, трактовку законов в пользу подзаконных актов отдельных министерств, комитетов, ведомств и организаций.

Безусловно, практическая реализация задач программы информатизации и задачи формирования в Украине информационного общества, поставили вопрос о качестве обеспечения доступа граждан к информации, накопленной человечеством и государством. О правилах и возможностях не только пользоваться, но и непосредственно пополнять информационный ресурс человечества. В Украине постоянно ведутся научные дискуссии о процессах развития технологической основы такой деятельности, о будущем использования глобальных и социальных информационно-коммуникационных сетей. В частности, возникают и вопросы о том, как сделать информацию, которая в них циркулирует, официальным источником пополнения этого ресурса развития в условиях тотального экономического и политического противостояния, которое охватило наш мир, вражды и даже войн в виртуальном информационном пространстве своей страны.

Надо отметить, что сегодня процесс этот усложняется достаточно высоким уровнем правового нигилизма граждан и невысоким авторитетом государственной и законодательной ветвей власти, которые, представляя новые подходы к формированию информационной политики, постоянно допускают популизм в своих действиях, а потому вся совокупность возможностей информационно-коммуникационных технологий сопровождается у нас ростом киберпреступности, увеличением зарубежного влияния на развитие средств массовой информации, манипулирующих информацией с целью использования неконтролированной социальной агрессии граждан в своих интересах.

Государство в условиях общественно-политических трансформаций не всегда эффективно справляется с такой ситуацией, что ведет, в частности, к возникновению значительного информационного неравенства между властью и населением. Понятно, что его можно преодолеть исключительно путем формирования новой информационной культуры общества, принципиально новых правил поведения в информационно-коммуникационной среде и человеко-машинных системах, регламентировать новым, уже "информационным правом", согласованным в координатах мировой гуманистической культуры человечества. Над этим активно работают украинские ученые. К сожалению, пока не все удается учитывать в достаточной степени полно. Скажем, принятие в мае 2011 года Закона Украины "О доступе к публичной информации", бесспорно, имело цель совершить уверенный и решительный шаг ликвидации возникшего информационного неравенства, развить информационное право, преодолеть в обществе системную коррупцию, связанную с оказанием информационных услуг, повысить уровень юридической грамотности граждан и чиновников в условиях новой технологической реальности в работе с информацией, повысить эффективность всей информационной деятельности в стане и в аппарате государственного управления, гибкость и адекватность действий всех его звеньев. Кроме того, создание Закона предполагало формирование жестких условий и механизмов публично-правового контроля власти со стороны гражданского общества, ставило целью четко регламентировать деятельность чиновничества через повышение общественно-политического интереса к процессам его построения в Украине.

Но вышло так, что Закон Украины "О доступе к публичной информации" отразил, на наш взгляд, лишь, главным образом, сугубо популистское "коммунистическое" желание политиков видеть основной ресурс развития общества - информацию, бесплатной. В результате процессов овладения нашим обществом "реалиями" либерально-демократических ценностей и достижения уровня информационных отношений "капиталистической" действительности, пополнение опыта из копилки достижений ведущих стран мира в новой эпохе информационно-правовых отношений произошло, к сожалению, исключительно только через трафареты и кальки их законов.

Подготовка этого Закона о широком предоставлении гражданам Украины государственных (публичных) информационных услуг велась в нашем обществе давно, но даже редакция положений о публичной информации в Законе стала неожиданной, как для граждан, так и для чиновников. Отечественная юридическая теория и практика оказались еще крайне слабыми, чтобы противостоять "новаторству" депутатов, не понявших до конца природу нашей юридической традиции в отношениях властных учреждений с гражданами. Скажем, в отличие от Европы, где они всегда сводилась к предоставлению гражданам публичных услуг, а доктрины развития государств почти всегда признавалось возникновение государства через общественный договор с гражданами, у нас этого не было. Как следствие, в рассматриваемом Законе значимость публичной информации органов власти не отражена в достаточной степени полно, скажем, нет указания на необходимость существования государственных стандартов по предоставлению властью информационных услуг на нынешнем уровне общего развития правовых регламентов и процедур при обращении граждан в государственные учреждения, в том числе и с помощью электронных технологий, что не способствует развитию демократических форм функционирования государственного аппарата и общества.

В самом названии Закона законодатель смысл слова "информация", оформленный во всех других законодательных актах Украины, употребил исказив, называя публичной информацией органов власти то, что целесообразнее называть "информационным ресурсом", "базой данных" или "банком данных", созданных в процессе выполнения работниками государственных учреждений властных полномочий, обязанностей и т.п. Согласимся, что именно в их деятельности, как предмет, продукт и инструмент, информация приобретает свойство ресурса.

Информационный ресурс, как любой другой ресурс, служит основой для управленческой деятельности, взаимодействуя со всеми другими ресурсами управления (финансами, материальными и человеческими ресурсами). Становясь главнейшей экономической категорией в градации ценностей постиндустриальной эпохи, он концентрирует и представляет информацию как материальный ресурс, связывая его с квалификацией людей и уровнем технологий и средств техники государственного аппарата, отображая, во-первых, реальность состояния дел в государстве и обществе, а во-вторых, позволяет создавать новую аналитическую, прогнозную, нормативную и распорядительную информацию, которая, безусловно, является "публичной", отображая, в сущности, властную и информационную функцию государства. К сожалению, в названном Законе Украины отсутствуют положения о том, как органы власти должны вести формирование государственных информационных ресурсов и развивать информационные системы. Понятно, что только называя информационным ресурсом, а не общим понятием "информация", публичное информационное достояние властных структур государства можно вести речь о защите его как ресурса развития общества и государства, использовать как инвестиции в сотрудничестве, предоставляя услуги партнерам и т.п. Таким образом, декларируя расширение прав доступа граждан к информации и их свобод, Закон не осмысливает все это в единстве проблем инвестиционной значимости информации и защиты информации, информационно-коммуникативных технологий вообще. Особенность развития этих направлений, как известно, активно влияет на все процессы стратегического планирования государственной информационной политики и национальной безопасности. Кроме того, Закон не перекрывает власть имущим все пути защиты от претензий граждан с помощью сопредельных законов, позволяет уходить от ответственности при исполнении ними обязанностей, позволяет создавать многочисленные механизмы и барьеры из уже действующих нормативно-правовых актов для сокрытия планов действий, скажем, за счет законов о засекречивании информации.

Эта проблема в нашем обществе возникла давно, ведь защита властных решений большим количеством ведомственных тайн, в значительной степени обусловлена необходимостью утаивания их причин и мотивов поведения лиц, принимающих решения, нетрудового происхождения доходов определенного круга лиц в обществе. Разного рода тайны (среди них: коммерческая, банковская, и даже государственная) и чрезвычайно большое количество органов и должностных лиц, которые имеют "полномочия" засекречивать информацию, например, о соблюдении государственных стандартов на рецептуры продукции и технологии производства в пищевой и медицинской промышленности, извратили смысл многих управленческих решений власти, что привело к тому, что у нас "все секрет и ничего не тайна". Можно сказать, что тут свою роль сыграла некоторая общая отстраненность нашей юридической науки от проблем регулирования и усовершенствования процессов и процедур существования многочисленных тайн в обществе. Рассмотрение их исключительно в контексте обеспечения информационной или национальной безопасности государства оборачивается для нас развитием системной коррупции в государственном аппарате. Известно ведь, что информированность населения всегда является постоянная условием свободы человека в обществе, а открытость власти - условием участия граждан в процессах управления обществом и государством. Этому способствует нарастающий прогресс свободы человека, который повышает роль граждан в организации государственной власти, делает ее демократичной, а человека субъектом принятия решений.

Отсутствие понятной, четкой и научно обоснованной, динамично развивающейся системы организации засекречивания информации давно и везде мешает процессам демократизации общества, а потому Закон Украины "О доступе к публичной информации" вызвал в обществе острые дискуссии относительно всей деятельности государственного аппарата, о причинах постоянного кризиса всей правовой идеологии в Украине, поражение ее позитивизмом*(116), что открыло путь к легализации вседозволенности в использовании информации, в частности служебной. Все это в значительной мере связывает воедино все требования по совершенствованию законов и регламентов работы с информацией.

Употребляя термин "публичная" во взаимоотношениях граждан с представителями власти, мы обычно имеем в виду довольно условное обозначение отношений народа с властными структурами. Вся деятельность государственных органов и должностных лиц априори считается публичной, поскольку оплачивается из государственного бюджета, а поэтому в классификации общественных отношений информационная деятельность имеет взаимосвязь с административным правом.

Вольная трактовка в Законе понятия "публичная информация", которое, кстати, сегодня, как и понятие "информация", не имеет точного и всеми признанного научного определения, допускает свободно толковать не только директивные документы, но и право "подсматривать за властью через замочную скважину" (для многих - это стало в последнее время довольно интересным и доходным занятием).

Сегодня в Украине мы в значительной мере ощущаем несбалансированность политики информатизации общества и государственного управления с публичным интересом граждан к информационной деятельности. Основной причиной этого явления можно считать несогласованность отечественной законодательной базы с тремя составными общей науки - информатики: физической (развитие программно-аппаратных средств вычислительной техники и связи); логической (развитие информационных технологий) и прикладной (развитие информационных систем пользователей) частями. Все это требует более динамичного развития информационного права, более четкого определения контуров информационных потребностей населения и, как следствие, процедур доступа к информации. Все это требует системной работы по повышению информационной культуры общества. В связи с этим Закон Украины "О доступе к публичной информации", безусловно, требует системной доработки на основе опыта и традиций отечественной юридической науки, которая, к сожалению, еще недостаточно вникла в суть всех проблем сферы информационных отношений.

Время требует постоянно все новых и новых законов, регламентов и норм работы с информацией и они, безусловно, должны разрабатываться законодателями по схемам и с терминологией, которая присуща логике отечественной юридической науки, с соблюдением базового блока теоретических положений и традиций науки и международного права.

Сегодня комплексное решение этих задач представляется весьма сложным, а поэтому массовое использование новых информационных и коммуникационных технологий создания, распространения и использования информации, объективно подталкивает не только нас, но и все мировое сообщество к глубокой ревизии основ и новому определению содержания и правовой природы основоположных концептов информационной деятельности вообще. Тут нельзя надеяться на бесконфликтное решение проблем. Как отмечалось, юридическая наука и практика пока еще не имеют вообще достаточного опыта в бесконфликтном принятии единых решений о формах и нормах ответственности за их невыполнение, а также методов контроля при их реализации. Но это - вопрос времени и потребностей, которые будут возникать с развитием общества. Понятно лишь то, что необходимо обратить внимание и вырабатывать новые подходы правового регулирования и приведения в порядок процесса развития отношений при реализации прав и свобод граждан на работу с информацией. Они закреплены в конституциях многих стран, но касаются свободного ответственного и устоявшегося в сознании и культуре отношения к информации. Вместе с тем современная информационно-технологическая среда существенным образом их трансформирует, и Украина, к сожалению, тоже отстает в регулировании их на законодательном уровне. В качестве примера можно указать на одну ситуацию, которая требует немедленного реагирования и регулирования. В последнее время наблюдается резкое возрастание количества государственных служащих, которые "живут виртуальной жизнью". Сотрудники патронатных служб, начальники департаментов и управлений, руководители государственных организаций и учреждений активно обсуждают свою работу в Сети. Как и политики, они переносят значительную часть своей работы в Сеть (проводят соцопросы, собирают поправки, размещают новости, принимают жалобы). Пресс-службы государственных органов создают и "ведут" от лица руководства многочисленные аккаунты в социальных сетях. Иногда, их руководители даже не понимают полностью, зачем это нужно, и должным образом не контролируют контент. Как следствие, возрастает количество оценочных суждений со стороны государственных служащих по отношению к своим профессиональным обязанностям, функциям государственных чиновников и органов. Выполняя все задачи и функции, которые общество на них возложило, они осуществляют контрольную, организационную, правоприменительную деятельность, владеют тайной, конфиденциальной и инсайдерской информацией. Именно поэтому, их "открытость" в виртуальной жизни в Сети влияет на работу государственного аппарата и может спровоцировать кризис в его работе, правящей элиты вообще или вызвать массовые акции протеста населения. Проблему следует, видимо, считать крайне актуальной не только для Украины, поскольку информационными услугами государственных служащих пользуются специалисты средств массовой информации всех государств мира.

Государственный аппарат и государственный служащий, в условиях объявленного приоритетного развития средств электронной коммуникации и демократических свобод граждан, с одной стороны, безусловно, становятся более демократичными, открытыми, доступными и даже более понятными, но, касаясь проблем доступа граждан к публичной информации, их следует рассматривать, учитывая факторы информационной безопасности органов власти. Следует, видимо, даже говорить о введении определенных законодательных норм, ограничивающих "информационную свободу" государственных служащих в сегодняшней коммуникативной среде.

Активное развитие современных информационных технологий требуют ускоренного решения многих проблем общественно-политического развития, прежде всего, потому, что они связаны с проблемами устранения причин социально-экономического и информационного неравенства. Поэтому государственная информационно-коммуникативная политика, как комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, должна полнее рассматривать задачи как обеспечения равного цивилизованного (конституционного) права граждан на доступ к информации, так и ответственности за последствия неправомерных действий при работе с информацией, которая в сегодняшнем мире формируется как ресурс развития человеческого общества и государств мира.