Эволюция понятий "электронное государство" и "электронное правительство" в условиях формирования информационного общества

Переход к электронному государственному управлению ("электронному правительству", "электронному государству") - характерная тенденция современного этапа информатизации органов государственной власти Российской Федерации.

Василенко И.А.*(132), выделяя основные характеристики государственного управления*(133) в XXI веке, подчеркивает особую важность разработки государственной политики с использованием информационно-коммуникационных технологий, политической аналитики и прогностики; разработки, осуществления и оценки государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях); применения рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

Несмотря на свою новизну, понятия "электронного государства" и "электронного правительства" являются достаточно устоявшимися и постоянно используются как в научной литературе, так и в нормативных правовых актах.

Э.В. Талапина определяет электронное государственное управление как новую интерактивную форму взаимоотношений субъектов в области государственного управления (взаимоотношения государства с гражданами и компаниями, а также государственных органов между собой)*(134).

По мнению Приходько Л.B., электронное государство - способ организации государственной власти, основанный на использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), подразумевающий поддержку при помощи ИКТ деятельности как исполнительной власти ("электронное правительство"), так и представительных органов ("электронный парламент"), а также судебных органов ("электронное правосудие")*(135).

Мы поддерживаем такой подход к разграничению этих терминов, но следует подчеркнуть, что электронное государство - это способ организации государственной власти, основанный на реализации Интернет-решений и базовой инфраструктуры для предоставления физическим и юридическим лицам информационных ресурсов и информационных услуг государственными органами с целью обеспечить прозрачность работы государственного сектора и обеспечить интерактивное участие населения в принятии решений*(136).

Если исходить из социальной теории, согласно которой каждому этапу развития общества соответствует определенный вид государства, то подобное соотношение можно представить следующим образом:

Конституционное государство - доиндустриальное общество;

Правовое государство - индустриальное общество;

Социальное государство - постиндустриальное общество;

Электронное государство - информационное общество.

Электронное государство формируется в период, когда происходят качественные изменения в социальном состоянии (в том числе через кризисные ситуации). Их можно сопоставить с теми изменениями, которые происходили в государственном управлении при переходе от доиндустриального к индустриальному периоду общественного развития. В обоих случаях государство вынуждено активизировать регулятивную роль в экономическом развитии и расширять свои социальные функции.

Как отмечает И.Ю. Богдановская, в настоящее время государство, выстраивая свою позицию, основывается на достижениях предшествующих периодов: предполагается, что электронное государство в своей основе является и правовым, и социальным. Пример России, показывает трудность одновременного построения и правового, и социального, и электронного государства. Отсутствие предшествующего социального опыта затрудняет и тормозит развитие электронного государства, для которого необходимы не только развитая система информационно-коммуникационных технологий, но и высокий уровень правового развития. Усложнение социальных отношений вследствие развития информационно-коммуникационных технологий требует дальнейшего развития правовой базы, однако именно правовая основа электронного государства вырабатывается с наибольшим трудом*(137).

Значительным прорывом в этом отношении стали поправки к Конституции Греции, которые впервые на конституционном уровне закрепили право личности на участие в информационном обществе*(138).

Принятие поправки к греческой Конституции позволило поставить вопрос о юридическом содержании понятия "информационное общество", а также признать действия по развитию и внедрению информационно-коммуникационных технологий обязанностью государства. Право личности на участие в информационном обществе включает в себя свободный доступ к сетям, на получение различных услуг информационного общества. Греческая доктрина исходит из того, что данное право не может быть ограничено, а правовые акты, направленные на ограничение, могут быть обжалованы в судебном порядке. Право на участие в электронной форме включает в себя обязанность государства по созданию условий для доступа к электронной информации (продукции), к обмену и распространению таковой*(139).

Переход к информационному обществу осуществляется при активной роли государства, которое берет на себя организацию информационно-коммуникационной системы в публичной сфере. Именно государство разрабатывает целостную политическую концепцию перехода к информационному обществу. От него требуется не только разработка новых программ, но и создание общих условий для развития информационно-коммуникационных технологий.

Реализация идей электронного государства осуществляется через создание государственных интернет-сайтов, которые а) реализуют право граждан на информацию, и за информацию, размещенную на этом сайте, субъект несет полную ответственность; б) выполняют коммуникативную функцию.

Понятие "электронного правительства" исследователи наполняют различным содержанием. По определению О.С. Соколовой, это совокупность органов исполнительной власти (федерального и (или) регионального уровня), осуществляющих с помощью информационно-коммуникационных технологий реализацию своих полномочий, в том числе во взаимоотношениях с другими государственными органами, гражданами и организациями*(140). А.А. Тедеев в учебнике "Информационное право" сводит его к двум составляющим: развитию системы "веб-сайтов" органов власти и развитию информационной инфраструктуры*(141). Д.А. Милованцев расширяет задачи электронного правительства, указывая на необходимость внедрения электронных коммуникаций в процессы предоставления государственных услуг, а также систем управления по результатам. Он отмечает, в частности, что электронное правительство снизит административную нагрузку на население и организации, связанную с предоставлением в органы власти необходимой информации, повысит оперативность и качество государственных услуг, оказываемых населению, приведет к появлению новых социально ориентированных механизмов обслуживания граждан*(142).

Кроме того, электронное правительство может определяться как организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов; или как автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличению открытости и прозрачности деятельности органов управления*(143). Под электронным правительством понимали также "единую социально ответственную и информационно открытую, с постоянной обратной связью, организацию власти*(144)", "особый комплекс организационно-технических средств взаимодействия государства с гражданами, бизнесом, государственными служащими и отдельными органами власти"*(145), "использование в органах государственного управления новых технологий, в том числе и интернет-технологий"*(146) и т.д.

По мнению некоторых специалистов*(147), данные определения представляют электронное правительство скорее как способ модернизации уже существующих структур и услуг, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. Во многих странах, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.

Нормативное закрепление этот термин получил в "Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года", одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р*(148). Под электронным правительством в этом документе понимается "новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов". Раскрывая конкретные приоритеты и направления формирования электронного правительства, Концепция называет две основные группы: развитие систем обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий и предоставление государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Наибольшей конкретикой этот термин наполнила собственно Концепция региональной информатизации до 2010 года. В приложении к ней перечислены функциональные подсистемы электронного правительства региона*(149).

По мнению Амелина Р.В., основным процессом, определяющим тенденцию создания "электронного правительства", является разработка и внедрение электронных административных регламентов в понимании рассмотренного выше законопроекта: с обеспечением юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур*(150).

Так все-таки "электронное государство" или "электронное правительство"?

Понятие "электронное государство" наиболее соответствует английскому понятию e-government. В некоторых случаях оно переводится как "электронное правительство". И если в конце прошлого века исследователи не проводили разграничения между этими понятиями, считая их синонимами, то уже в настоящее время существует, как уже отмечалось, очень различные трактовки определений этих понятий. Представляется наиболее целесообразным подход, при котором каждому из этих понятий придается самостоятельное значение.

На сегодняшний день государственные проекты и программы типа "электронное государство", существуют и реализуются на тех или иных этапах практически во всех странах. Одним из направлений данных программ является создание "электронного правительства".

Что касается реализации идей электронного правительства в субъектах Российской Федерации, то в Республике Татарстан уже есть "Электронное правительство" и проект "Электронный Татарстан". Администрация Тульской области подписала с компаниями ОАО "Ростелеком" и ОАО "ЦентрТелеком" трехстороннее Соглашение о сотрудничестве в области создания регионального сегмента "Электронного правительства". В Волгоградской области внедряется комплексная информационная система "Электронное правительство Волгоградской области". В ходе проекта создана система электронного документооборота, позволяющая автоматизировать организационно-документационное обеспечение управленческой деятельности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления области. Технологии электронного документооборота позволяют организовать централизованное хранение большого количества документов. В настоящее время в системе работает около 4,5 тыс. пользователей. В Ленинградской области уже реализован первый этап создания "Электронного правительства". На втором этапе будут созданы центры обработки данных, включающие: системы хранения данных, серверное оборудование, локальные сети передачи данных, инженерное оборудование, соответствующее программное обеспечение, региональный реестр государственных и муниципальных услуг, а также другие структурные элементы "Электронного правительства". В Оренбургской области создана пилотная зона для реализации проекта "Электронное правительство". Предполагается создание полного спектра сервисов и технологий, необходимых для обеспечения возможности оказания региональными органами власти услуг в электронном виде*(151).

В то же время, если рассматривать использование электронных технологий в процедуре голосования, то современное развитие информационных технологий позволяет их применять и в момент голосования и во время подсчета голосов. Именно активное применение электронных технологий в избирательном процессе, в частности, интернет-технологий, позволяет сделать вывод о том, что электронное государство - это способ интерактивного влияния на принимаемые государственные решения, а не только способ оказания социальных услуг гражданам.

Интересный подход к наполнению термина электронное государство представила Н.Р. Маслова в своем докладе 2-3 февраля 2012 г. в Институте государства и права РАН на XI международной конференции-семинаре на тему: "Об эволюции государственных и правовых институтов в условиях развития информационного общества", которая определила "электронное государство" как совокупность "электронного региона" и "электронного муниципалитета", которые, в свою очередь, по ее мнению, включают в себя "электронную власть", "электронного гражданина" и "электронный бизнес". В то же время "электронная власть", по мнению Н.Р. Масловой, состоит из "электронного парламента", "электронного правительства" и "электронного правосудия"*(152). Представляется, такое структурирование "электронного государства" не соответствует пониманию государства с точки зрения теории государства и права*(153). В представленном подходе понятие "государство" значительно расширяется, и хотя такой подход к структуре государства достаточно распространен в политологической науке, все же считаем, что в юридической науке более целесообразен вышеупомянутый подход, когда государство представляется системой находящихся в иерархической зависимости государственных органов.

Таким образом, "электронное правительство" дает возможность органам исполнительной власти использовать новые технологии, чтобы предоставить людям более удобный доступ к правительственной информации и услугам, повысить качество этих услуг и в большей мере обеспечить возможность участия в работе демократических институтов. "Электронное государство", являясь способом организации государственной власти, основанным на использовании информационно-коммуникационных технологий, определяет концепцию развития современного общества, и включает в себя деятельность как исполнительной власти ("электронное правительство"), так и представительных органов ("электронный парламент"), а также судебных органов ("электронное правосудие"), то есть является более широким понятием по отношению к понятию "электронное правительство".

Н.Н. Ковалева*(154)