Проблемы нормативно-правового обеспечения реализации стратегии развития информационного общества в рф на региональном уровне

В статье рассматриваются проблемы правового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде на уровне региона. Подчеркивается, что совершенствование правовой базы региона необходимо осуществлять с учетом методических рекомендаций органов власти федерального уровня в зависимости от этапов перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Представлен опыт Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по совершенствованию регионального законодательства в сфере электронных услуг, который может быть использован в других субъектах Российской Федерации.

Первое десятилетие 21 века характеризовалось активным формированием ИКТ-инфраструктуры регионов России, которая становится электронной средой взаимодействия общества, государства и бизнеса и создает условия для развития информационного общества.

Причем удобство использования, оперативность, возможность организации эффективной обратной связи и другие преимущества ИКТ вызвали огромный спрос на внедрение технологий в деятельность органов власти для улучшения государственного и муниципального управления.

Утверждение Президентом РФ Стратегии развития информационного общества 07.02.2008 N Пр-212 дало мощный импульс для систематизации всей деятельности государства, направленной на повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.

Методологической основой для реализации Стратегии в части ориентации на характеристики качественного государственного управления (good governance) явилась система ценностей по версии ООН.

Эти показатели включают в себя как ценности для трех ветвей власти, так и для уровней ее деятельности - федеральном, региональном, муниципальном*(106).

Как отмечает профессор И.Л. Бачило "еще ощущается отсутствие единой правовой основы информационного взаимодействия многих органов между собой в процессе обеспечения развития производства, образования, здравоохранения, т.е. создания материальной, реальной базы для реализации потребностей граждан и организаций"*(107).

Развитие нормативно-правовой базы должно осуществляться с учетом необходимости формирования правового поля электронного правительства, представляющего совокупность взаимоувязанных нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию единой государственной политики при оказании электронных услуг. При разработке проектов нормативно-правовых актов необходимо также учитывать не только требования Стратегии развития информационного общества в России, но и международных документов, таких, как Конвенция Совета Европы "О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных" и т.п. При этом должны соблюдаться требования единой терминологии и дефиниций, логической взаимоувязки положений НПА.

Нормативно-правовая база призвана обеспечить возможности для: развития защищенной системы межведомственного электронного документооборота; формирования единого пространства доверия электронной подписи; развития системы межведомственного электронного взаимодействия; формирования и развития инфраструктуры универсальной электронной карты; создания организационно-технологической инфраструктуры для осуществления электронных платежей; создания единой системы учета записей актов гражданского состояния; развития единой межведомственной информационно-статистической системы; создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации; реализации программы "Электронный регион" и др.

Таким образом, нормативно-правовая база создает условия для перехода к электронному правительству по всем основным выделяемым в мире направлениям: G2G (система межведомственного электронного взаимодействия, межведомственный электронный документооборот), G2C (государственные услуги для граждан) и G2B (государственные услуги для бизнеса). На ее основе становится возможным повышение эффективности государственного управления путем массового интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти при оказании последними государственных услуг.

В настоящее время основу законодательства в сфере электронного правительства составляет федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Он регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, применении информационных технологий, обеспечении защиты информации. Закон направлен на создание необходимой правовой основы для реализации конституционных прав граждан, защиты общественных и государственных интересов, а также на решение таких актуальных проблем, как определение правового статуса различных категорий информации, регулирование создания и эксплуатации информационных систем, установление общих требований к использованию информационно-телекоммуникационных сетей и т.п.

Важным шагом на пути нормативно-правового обеспечения оказания государственных информационных услуг стало принятие федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который определил способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе перечень и состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определил принципы и процедуру предоставления государственных и муниципальных услуг, условия и порядок их оплаты, права заявителей и обязанности органов власти. В соответствии с законом, граждане имеют право на полные, актуальные и достоверные сведения о государственных услугах, а также на их предоставление дистанционно в электронном виде. Органы, в свою очередь, должны оказывать их своевременно и согласно стандарту. Федеральный закон N 210-ФЗ реализует отношения по использованию ресурсов единого портала государственных услуг, с помощью которого заявитель может подать запрос и иные необходимые документы, узнать о ходе предоставления государственной услуги и получить ее результат, оплатить госпошлину. Особую важность имеет норма названного закона, в соответствии с которой органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления (пункт 2, статья 7).

Вместе с тем, реализация Закона требует внесения серии изменений в целый ряд законодательных актов с целью уточнения требований к комплекту документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги и предоставляемых заявителем лично, корректирования оснований для отказа в предоставлении государственных или муниципальных услуг и установления обязанности органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, запрашивать документы, отвечающие признакам, определенным пунктом 2 статьи 7 федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Необходимо предусмотреть в законодательстве и запрет на отказ в предоставлении услуги по причине неполучения (несвоевременного получения) документов и информации, предоставляемой с использованием межведомственного взаимодействия. Одновременно требуется закрепить право заявителя по своему усмотрению лично предоставить документы, которые должны быть запрошены межведомственно, и обязанность органа их принять и вынести на их основе решение. Хорошая нормативно-правовая база сделает более качественной и ответственной работу чиновников и облегчит получение гражданами и бизнесом государственных и муниципальных услуг, создавая полноценные условия для реализации принципа "одного окна" при предоставлении услуг.

Поправки, основанные на практическом опыте, приходится вносить и в другие законодательные акты, касающиеся перехода к электронному правительству. Так, в апреле 2011 г. был принят федеральный закон N 63-ФЗ "Об электронной подписи", который заменил Федеральный закон N 1-ФЗ от 10 января 2002 г. "Об электронной цифровой подписи". Закон регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий. Дополнительно был принят федеральный закон от 06 апреля 2011 N 65-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электронной подписи". Распоряжением Правительства РФ от 12 июля 2011 г. N 1214-р утвержден план подготовки правовых актов в целях реализации данных федеральных законов, в частности, запланировано определить виды электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг, порядок использования простой электронной подписи при оказании данных услуг и т.п. Всего планируется принять 14 подзаконных актов, которые обеспечат идентификацию граждан и сотрудников органов власти в процессе оказания государственных услуг.

В июле 2011 г. были внесены поправки в федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных". Поправки были основаны на практике правоприменения, которая показала, что N 152-ФЗ содержит ряд норм, выполнение которых либо крайне затруднительно, либо допускает различное толкование, либо связано с неадекватными затратами операторов персональных данных. Этими поправками уточняются основные принципы и условия обработки и передачи персональных данных, а также меры по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке; обязанности оператора при обращении к нему субъекта персональных данных; обязанности оператора по устранению нарушений законодательства, допущенных при обработке персональных данных (по уточнению, блокированию и уничтожению персональных данных). Однако и в новой редакции закон не в полной мере учитывает возможности и ресурсы различных групп организаций, осуществляющих деятельность определенного вида, что в дальнейшем может привести к формальному характеру его применения.

Последний пример свидетельствует о том, что обеспечение юридической значимости и законности электронного взаимодействия, требует постоянного анализа правоприменительной практики и учета мнений всех заинтересованных сторон. Эффективным механизмом такого анализа, на наш взгляд, являются парламентские слушания. Так, основные проблемы, связанные с применением федерального закона N 152-ФЗ, обсуждались на парламентских слушаниях на тему "Актуальные вопросы развития и применения законодательства о защите прав граждан при обработке персональных данных", состоявшихся в Государственной Думе ФС РФ 20 октября 2009 года и рекомендации слушаний были до определенной степени учтены разработчиками новой редакции закона.

Дальнейшее использование механизма парламентских слушаний (который целесообразно дополнить механизмом общественного обсуждения) позволило бы решить актуальную задачу определения правового статуса электронного документа и связанных с ним процедур. Необходимо, чтобы электронный документ мог выполнять все функции традиционного документа (фиксация содержательной информации, фиксация лица, подписавшего документ, фиксация условий составления документа, доказательство в судебном разбирательстве, функция оригинала, обеспечиваемая его уникальностью), и содействовать принятию закона "Об электронном документе". Напомним, что закон "Об электронном документе" был внесен в Государственную Думу еще в декабре 2000 года (проект ФЗ N 39828-8), но до сих пор не вышел на стадию утверждения. Между тем аналогичный закон в Республике Беларусь был принят в 2009 году*(108), а в Республике Казахстан - в 2003 году*(109). Конечно концепция закона уже устарела и требуется ее модернизация и разработка нового законопроекта. Но актуальность принятия этого закона только возрастает.

В законодательстве имеются и другие значительные пробелы. Требуется устранить препятствия для межведомственного взаимодействия по запросу необходимых документов в целях предоставления государственных или муниципальных услуг во многих сферах деятельности органов власти.

Наряду с законами, переход к электронному правительству требует принятия серии подзаконных актов. В 2009-2011 гг. уже был принят целый комплекс таких документов организационно-методического характера, обеспечивающих применение законодательства на практике. Важнейшими из них являются "План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде" (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. N 1555-р), в который включены 73 базовые государственные услуги, которые к 2015 году планируется перевести в электронный вид, и "Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями" (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года N 1993-р).

Увеличение количества законов и подзаконных актов федерального уровня требует их качественной проработки на уровне регионов для формирования собственной нормативной основы. Но проблема в том, что для этого должны готовиться особые специалисты - специалисты по информационному праву. Необходимо организовать и системную подготовку и переподготовку кадров в государственных органах власти и органах МСУ как по использованию ИКТ, так и по основам информационного права.

В Югре этому вопросу уделяют особое внимание. Еще в 2004 году в Югорском государственном университете создана кафедра информационного права и электронного государства, которая организовала обучение государственных и муниципальных служащих по специализированным программам.

Не случайно Ханты-Мансийский автономный округ - Югра является одним из лидеров региональной информатизации и имеет довольно развитую правовую базу. Всего в Югре было принято около 200 постановлений, распоряжений Губернатора и Правительства по вопросам формирования, использования и защиты информационных ресурсов, а также формирования правового поля в области построения системы государственных информационных ресурсов и перехода к электронному правительству. В основе законодательной базы лежит Закон автономного округа N 18-оз "Об информационных ресурсах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (от 8 марта 1998 г., новая редакция - от 8 февраля 2005 г.). С 2006 по 2010 гг. в Югре была реализована окружная программа "Электронная Югра".

19 октября 2010 г Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 265-п была принята целевая программа автономного округа "Информационное общество - Югра" на 2011-2013 гг. В нее внесены некоторые изменения, последние из них утверждены в феврале 2011 года.

Как показывает опыт законотворчества, совершенствование нормативно-правовых актов региона необходимо осуществлять с учетом методических рекомендаций органов власти федерального уровня в зависимости от этапов перехода на предоставление государственных услуг, определенных в перечнях, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года N 1993-р и распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 октября 2010 г. N 383-рп "Об организации перехода на предоставление первоочередных государственных и муниципальных услуг в электронном виде".

Высокий интерес к электронным услугам в Ханты-Мансийском автономном округе является следствием, с одной стороны, активного освоения гражданами информационно-коммуникационных технологий, а с другой - тех системных усилий, которые предпринимает Правительство автономного округа для развития электронного правительства. Особое внимание уделяется удобству пользования электронными услугами, от которого во многом зависит их востребованность.

Югра стала пионером в сфере организации общественной экспертизы Интернет ресурсов органов власти и портала государственных и муниципальных услуг. В конце 2011 г. по поручению губернатора округа Н.В. Комаровой Молодежный парламент при Думе Югры впервые в России провел общественную экспертизу регионального сегмента Единого портала государственных и муниципальных услуг. В ходе проведения экспертизы была проанализирована информация о размещенных на портале государственных и муниципальных услугах, оказываемых органами местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также подведомственными им учреждениями и организациями. По итогам экспертизы были выделены типичные ошибки и неточности*(110).

Главная причина некорректного наполнения Единого портала госуслуг связана с тем, что на федеральном уровне, где организовывалась работа по созданию Единого портала и реестров услуг (функций) в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет"*(111), недостаточно четко был проработан механизм реализации Концепции единой системы, не были своевременно разработаны методические рекомендации, правила, порядки и инструкции по ведению реестров услуг, региональных и муниципальных сегментов портала, не были сформированы технологические условия для взаимодействия органов власти.

Очень важным являлся раздел справочной информации, который должен был содержать справочники органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и справочники мест предоставления государственных и муниципальных услуг. В справочники органов исполнительной власти и органов местного самоуправления должны были вводиться систематизированные сведения о федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, в том числе их структурных подразделениях, о руководителях этих органов и подразделений, почтовых адресах, телефонах, факсах, адресах электронной почты, электронных адресах официальных сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Справочники мест предоставления государственных и муниципальных услуг должны были содержать информацию о почтовых адресах мест очного приема граждан и представителей организаций, информацию о том, как добраться до мест предоставления услуг (приемные территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг и др.).

Реализация постановления предполагала проведение широкомасштабной нормативно-правовой, организационной и методической работы на всех уровнях власти, но разработка соответствующих организационно-правовых документов, методик, положений, требований, правил, справочников, инструкций должна была проводиться, в первую очередь, на федеральном уровне. К сожалению, в необходимом объеме эту работу провести не удалось, не было организовано и системного обучения ответственных и участников процесса предоставления услуг в электронном виде, поэтому и было допущено много ошибок и неточностей при формировании информации Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций). По результатам трехлетней работы создания и функционирования Единого портала было принято решение о разработке новых документов и утверждено Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)"*(112), которое отменило постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет".

Новым постановлением Правительства РФ N 861 (с изменениями от 28 ноября 2011 г.) были утверждены: Положение о федеральной государственной информационной системе "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)"; Правила ведения федеральной государственной информационной системы "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)"; Положение о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"; требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций). Кроме того, Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации было поручено разработать и утвердить требования к техническому описанию интерактивных форм заявлений о предоставлении государственных и муниципальных услуг, размещаемых на едином портале, а также порядок разработки и размещения интерактивных форм указанных заявлений на едином портале, а исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться постановлением N 861 при утверждении актов, определяющих порядок формирования и ведения региональных и муниципальных реестров услуг (функций) с использованием государственных и муниципальных информационных систем, в том числе порядок размещения в них сведений.

Реализация Постановления Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 861 (с изменениями от 28 ноября 2011 г.) с учетом опыта формирования и использования информационных ресурсов Единого портала предполагает широкомасштабную системную работу и тесное организационное взаимодействие государственных и муниципальных служащих на всех уровнях органов власти, а также переработку огромного объема электронной информации, оперативное устранение ошибок и неточностей, которые выявляются при анализе проблем предоставления услуг в электронном виде. С другой стороны, простые пользователи Единого портала должны оценить результаты его совершенствования, повышение информативности и удобства пользования сервисами портала, улучшение функционирования и упрощение получения электронных услуг. В настоящее время уже идет модернизация Единого портала, меняется его структура и дизайн, формируются каталоги услуг, внедряются технологические решения для улучшения функционирования и взаимодействия информационных подсистем электронного правительства. В этом процессе использование общественной экспертизы методом краудсорсинга дает хорошую возможность для ускорения этой работы, повышения эффективности взаимодействия власти и общества и совершенствования систем электронного правительства в целях предоставления качественных услуг в электронном виде физическим и юридическим лицам.

Опыт Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по развитию и совершенствованию регионального законодательства, организации общественной экспертизы регламентов и систем предоставления услуг в электронной форме может быть использован в других субъектах Российской Федерации. Осуществляемая в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре работа по формированию системы государственных информационных ресурсов и переходу к электронному правительству обеспечивает повышение качества государственного управления, тем самым способствуя повышению качества жизни граждан. В округе не просто внедряются ИКТ, а строится сложная, многофункциональная система, которая позволяет наладить обратную связь с населением, повысить открытость и прозрачность власти, а, значит, и укрепить доверие населения к ней.

Н.Р. Маслова*(113)