Основні етапи, стан і тенденції розвитку земельного права України

Із прийняттям 16 лип­ня 1990 р. Декларації про державний суве­ренітет України перед нашим суспільством постало одне з важли­вих і складних завдань щодо розробки концепції та відповідних правових форм трансформації земельних відно­син у демократичній державі у складі Союзу РСР. Перші закони ВР УРСР не лише легалізували політичну й економічну самостійність нашої держави у складі СРСР, а й визначали принципи економічної незалежності на основі зміни і розвитку передусім відносин власності на землю. Зокрема, у згаданій вище Декларації та в законі Украї­ни "Про економічну самостійність Української РСР" від 3 серпня 1990 р. було передбачено, що основу економічної самостійності Української РСР утворює власність її народу на національне багатст­во. При цьому до об'єктів права власності народу України цей закон відносить землю, її надра, повітряний простір, водні та інші приро­дні ресурси, що розташовані в межах території Української РСР, природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морсь­кої) економічної зони тощо.

Відповідно до ст. 4 названого закону вперше в законодавстві за всю історію радянської України було закріплено три форми власності - дер­жавну, колективну, індивідуальну (особисту і приватну трудову). З про­голошенням і законодавчим закріпленням положень щодо землі власніс­тю українського народу були закладені юридичні основи для переходу від монополії державної власності на землю до поступової трансформа­ції земельних відносин на нових ідеологічних і правових засадах.

Однак із причин об'єктивного і суб'єктивного характеру впродовж 18 років Україна як ніяка інша із держав Східної Європи та Балтії розпочинала, не доводячи до логічного завершення, упроваджувати на практиці як мінімум чотири різні за напрямами, наслідками, спо­собами, структурою, правовими формами юридичні моделі права власності на землю українського народу та регулювання земельних відносин, які за своїми методологічними, основоположними і концеп­туальними засадами щодо здійснення права власності на землю укра­їнського народу та використання землі або ж суперечили одна одній, або ж пропоновані нові напрями реформування і правового регулю­вання відносин земельної власності перекреслювали раніше розпочаті реформаційні заходи.

Упровадження в Україні першої юридичної моделі здійснення права власності на землю народу України тривало трохи більше одного року - із 16 липня 1990 р. до 13 березня 1992 р. У цей період земельне право України характеризується такими властивостями: у земельному зако­нодавстві переважали норми і принципи, які перейшли у спадок від законів радянського періоду, а саме: декларативно проголошується право власності народу України на землю; земля залишається у виклю­чній власності держави; громадяни і юридичні особи можуть мати зе­мельні ділянки лише на праві користування в чітко встановлених роз­мірах для визначених у законі потреб (ведення підсобного господарст­ва, спорудження житлового будинку, дачного і гаражного будівництва тощо); закріплюється право довічного спадкового володіння землею для громадян і осіб, які бажають вести селянське (фермерське) госпо­дарство; зберігаються жорсткі адміністративно-бюрократичні методи управління земельним фондом і розпорядження землею.

Водночас у цей період у законодавстві запроваджуються нові підхо­ди до регулювання земельних відносин, пов'язані з прийняттям ВР УРСР у лютому 1991 р. закону "Про власність", в якому були відтворені й розвинуті положення Декларації про державний суверенітет, і закону "Про економічну самостійність". За законом "Про власність" земля ви­знається національним багатством, що є власністю народу України і належить йому на праві виключної власності та може здійснюватися безпосередньо народом України як самостійним суб'єктом права влас­ності через референдум або ж через ВР України чи місцеві ради. Крім того, у цьому законі визначено юридичні засади і форми здійснення громадянами України права власності на землю народу України.

У прийнятому в червні 1991 р. Законі України "Про охорону навко­лишнього середовища" також закріплюються положення, що земля як і інші природні ресурси є власністю народу України, від імені якого право розпорядження природними ресурсами здійснює ВР України. Однак через два роки після прийняття в 1992 р. ЗК України до цього закону були внесені зміни, за якими всі землі України, за винятком земель колективної й приватної власності, визнавалися власністю держави, а не народу, що не узгоджувалося з раніше прийнятими за­конодавчими актами щодо права власності народу України на землю в межах державної території.

Після здобуття Україною незалежності 24 серпня 1991 р. стало оче­видним, що закріплені в земельному законодавстві основні засади реформування і регулювання відносин власності на землю та викори­стання землі не відповідають національним інтересам українського народу, не узгоджуються із законом України "Про власність" у частині здійснення права власності на землю народу України, не створюють умов для розвитку багатоукладного сільського господарства, пере­шкоджають створенню селянських(фермерських) господарств, не до­зволяють громадянам України вільно набувати і реалізувати право власності на земельні ділянки, стримують розвиток підприємництва тощо. Перед Україною знову постало завдання щодо визначення ос­новних напрямів здійснення земельної реформи, яка б забезпечувала інтереси українського народу і кожного громадянина зокрема, а та­кож розробки іншої законодавчої бази для правового регулювання земельних відносин у нових умовах.

У схваленій ВР України 31 жовтня 1991 р. Концепції роздержав­лення і приватизації підприємств, землі й житлового фонду визначи­лись основні засади реалізації права власності народу України на зе­млю, де було передбачено, що для кожного громадянина України створюється можливість володіти землею за допомогою відповідних іменних приватизаційних цінних паперів - бонів, які мали обмежене коло обігу - лише для обміну на посвідчення права власності на май­нові об'єкти (землю).

Згідно з п. 8.1 Концепції приватизація землі визначалась як пере­дача громадянам України земельних ділянок у приватну, колективну власність або довічне спадкове використання. Основними способами приватизації землі громадянами України мали бути безоплатна пере­дача земельних ділянок на основі бонів і платна - за грошові кошти. Безоплатна приватизація поширювалася на землі сільськогосподарсь­кого призначення, які підлягали розподілу на основі бонів диференці­йовано по територіях з урахуванням якості землі, місцезнаходження ділянок та інших факторів. Кожний громадянин України, як повнолі­тній член сім'ї, мав право на безоплатну приватизацію земельної ді­лянки відповідно до свого земельного бону. Придбання земельних ді­лянок, розміри чи якість землі яких перевищують указані в земельних бонах, у частині перевищення встановлених показників повинно було здійснюватися за окремими умовами за власні кошти громадян. При­ватизацію земельних ділянок для несільськогосподарського призна­чення передбачалося здійснювати за грошові кошти у визначених мі­сцевими радами розмірах за наявності згоди ради та затвердження відповідного інвестиційного проекту.

Другий етап у розвитку земельного права України розпочався з прийняттям ВР України Закону "Про форми власності на землю" від ЗО січня 1992 р., яким започатковується нова за змістом і формою юридична модель правового регулювання земельних відносин, що за­конодавчо закріплюється в новій редакції ЗК України від 13 березня 1992 р., і в постанові ВР України "Про прискорення земельної рефор­ми та приватизацію землі", а також у Декреті КМ України "Про при­ватизацію земельних ділянок" 26 грудня 1992 р.

На другому етапі були прийняті законодавчі акти, які внесли сут­тєві зміни в реформування земельних відносин, сприяли прискоре­ному проведенню земельної реформи, наближенню земельного зако­нодавства і права до аналогічних законів інших держав з розвинутою ринковою економікою та ринками землі.

Правове регулювання земельних відносин у сфері роздержавлення (колективізації) і приватизації землі відповідно до ЗКУ 1992 р., Зако­ну України "Про селянське (фермерське) господарство 20 грудня 1991 р. в редакції 22 червня 1993 р., Закону України "Про колектив­не сільськогосподарське підприємство" від 14 лютого 1992 р. перед­бачало безоплатну передачу земель сільськогосподарського призна­чення в колективну чи приватну власність з одночасним накладен­ням мораторію на відчуження землі, а також поділ сільськогосподар­ських угідь на середню земельну частку в межах території ради з мо­жливим витребуванням її в натурі (на місцевості) для ведення селян­ського (фермерського) господарства.

Юридичну основу реалізації земельної реформи у вказаний і на­ступний періоди становлять укази Президента України щодо рефор­мування аграрного сектора економіки: "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського ви­робництва" від 10 листопада 1994 р., "Про заходи щодо реформуван­ня аграрних відносин" від 18 січня 1995 р., "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським під­приємствам і організаціям" від 8 серпня 1995 р. У цих підзаконних актах були закріплені положення щодо переходу від державної через колективну до приватної форми власності на землю в сільському гос­подарстві шляхом прискореної передачі земель у колективну влас­ність недержавним сільськогосподарським підприємствам з наступ­ним проведенням паювання земель колективної власності й забезпе­чення реалізації права на земельну частку (пай) з метою перебудови колгоспно-радгоспної системи господарювання на ринкові засади та збереження соціальної сфери села.

Другий етап розвитку земельного права України характеризується такими предметними ознаками: у законодавчому порядку закріплю­ються три форми власності на землю: державна, колективна і прива­тна; проголошується принцип рівноправності всіх форм власності; визначаються основні засади роздержавлення і приватизації земель; визначаються загальні принципи проведення земельної реформи на ринкових засадах; закріплюється можливість використовувати землю на умовах оренди як однієї із форм використання землі; закріплюєть­ся платність використання землі; передбачається можливість укла­дення громадянами України окремих цивільних угод із земельними ділянками (купівлі-продажу, дарування, застави, спадкування); за­кріплюється можливість набуття права власності на землю окремих юридичних осіб, які займаються підприємницькою діяльністю; запроваджується грошова оцінка земельних ділянок; установлюється судо­вий захист прав власників землі й землекористувачів, у тому числі орендарів земельних ділянок. У цей період розпочаті й успішно реалі­зовані в багатьох містах України пілотні проекти щодо придбання пра­ва оренди земельних ділянок через земельні аукціони, земельні тенде­ри, реалізовано проект упровадження зонініу в м. Чернігові, розпочато експериментальні проекти паювання земель у сільському господарстві, реорганізації недержавних сільськогосподарських підприємств.

Разом із тим, на другому етапі правового регулювання земельних відносин зберігаються норми, які не розвивають концепції права вла­сності народу України на землю, обмежують права колективної й приватної власності, не дозволяють повно реалізувати природні пра­ва на землю громадян і всього українського народу. У цей період із земельного законодавства вилучаються норми, які закріплюють право власності народу України на землю; зберігається пріоритет державної власності майже на всі категорії земельного фонду; юридичним осо­бам у сільському господарстві забороняється відчужувати земельні ділянки, які були передані їм у колективну власність; зберігається адміністративний порядок розподілу земель; зберігаються обмеження для юридичних осіб щодо можливості купівлі-продажу земельних ді­лянок; залишається стара система реєстрації прав на землю; не до­зволяється іпотека земельних ділянок юридичними особами; існують інші перешкоди на шляху до ринкових земельних відносин.

Третій етап еволюції земельного права України бере відлік із дати прийняття Конституції України 28 червня 1996 р., яка є нині базою для вдосконалення земельного законодавства відповідно до сучасних умов реформування земельних відносин і визначає структуру земель­ного законодавства та основні засади регулювання земельних відно­син на сучасному етапі.

Конституційна концепція регулювання земельних відносин в Укра­їні базується на таких основних засадах: земля визнається об'єктом права власності українського народу; від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого са­моврядування; земля є головним національним багатством, що пере­буває під особливою охороною держави; громадяни, юридичні особи та держава набувають і реалізують право власності на землю виклю­чно відповідно до закону; право приватної власності на землю є не­порушним; ніхто не може бути позбавлений права приватної власнос­ті на землю за винятком примусового відчуження земельних ділянок для суспільних потреб за умови попереднього і справедливого від­шкодування вартості земельної ділянки. Виходячи із цих положень Основного закону, органи державної влади та місцевого самовряду­вання зобов'язані в законах, підзаконних і локальних нормативно-правових актах закріплювати основні напрями, завдання земельної реформи, а також забезпечувати втілення в життя вимоги чинного законодавства з питань реформування земельних відносин, утвер­дження нового земельного ладу в Україні.

Четвертий етап у розвитку земельного права України поєднується з прийняттям ЗК України від 25 жовтня 2001 р., у якому закріплюється дещо інша, ніж передбачена в Конституції України, модель регулю­вання земельних відносин. Зокрема, за ЗК України юридична модель права власності на землю характеризується такими ознаками: закрі­плюється приватна, державна і комунальна форми власності на зем­лю з можливістю використання земельних ділянок на засадах спільної власності; установлюються можливі обмеження цих прав на земельні ділянки; передбачається, що об'єктом права приватної власності мо­жуть бути земельні ділянки як сільськогосподарського, так і несільськогосподарського призначення; передбачається необхідність розме­жування земель державної й комунальної власності; розширюється коло суб'єктів, які можуть придбати земельні ділянки несільськогосподарського призначення у власність; забороняється іноземним фізи­чним та юридичним особам мати у власності земельні ділянки сільсь­когосподарського призначення; закріплюються способи і механізм придбання громадянами та юридичними особами земельних ділянок у приватну власність; виконавчим органам державної влади надаєть­ся право розпорядження землею; обмежуються права органів місце­вого самоврядування у здійсненні прав власника на землю від імені українського народу. Крім того, новий ЗК України закріплює й інші важливі положення, що є новими для практики регулювання суспіль­них відносин у цій сфері.

Резюмуючи викладене, можна сказати, що проголошене в перших законах незалежної України і закріплене в Конституції України право власності українського народу на землю не знайшло свого адекватно­го вираження в земельному законодавстві й подальшого розвитку в правовій системі України. З початку земельної реформи Україна лише змінювала форми права власності на землю, не переглядаючи при цьому положень марксистсько-ленінської економічної теорії додатко­вої вартості й державно-монополістичного соціалізму, а також учення про державу і право, і водночас механічно запозичуючи окремі еле­менти з юридичних моделей земельних і аграрних реформ інших країн світу (Балтії, СНД, Східної Європи, Латинської Америки, Канади, Південно-східної Азії). У результаті на практиці маємо хаотичну юри­дичну модель правового регулювання відносин власності на землю те використання і охорони землі в Україні, незважаючи на те, що де-юре основоположні засади права власності на землю українського народ} і використання землі як основного національного багатства закріплені в нормах Конституції нашої держави.

Науково-теоретичний аналіз нормативних і доктринальних джере/ з питань правового регулювання земельних відносин дозволяє визна­чити основні тенденції розвитку земельного права відповідно до Кон­ституції України, а саме: а) зміна суті й характеру відносин власності на землю потребує використання комплексного підходу до вибору застосування правових форм, норм, методів, принципів регулюванню відносин власності на землю і використання землі з метою забезпечен­ня балансу суспільних і приватних інтересів у здійсненні права власно­сті на землю українського народу; б) суспільне визнання і Конституційне гарантування права приватної власності на землю не змінює пу­блічного характеру відносин власності на землю; в) юридичну основ} для забезпечення здійснення права власності на землю становить земельне право як складова національної правової системи; г) недосконалість сучасної земельно-правової системи зумовлює необхідності розробки нової юридичної моделі здійснення права власності на землю відповідно до Конституції України; д) розбудова й утвердження національної правової системи має здійснюватися з урахуванням сучасних процесів адаптації законодавства до правової системи ЄС.

РОЗДІЛ 3 ДЖЕРЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

Поняття, види та особливості норм земельного права України

Основними соціальними регуляторами суспільних земельних відносин в Україні є норми як один з різновидів со­ціальних норм.

Земельно-правове норма - це встановлене або санкціоноване і підтримуване державою загальнообов'язко­ве, формально-визначене правило поведінки загального характеру, що приймається у визначеному законом порядку, розраховане на не­одноразове застосування, офіційно закріплює правовий режим землі як об'єкта права власності українського народу і основного націона­льного багатства, установлює види, межі, гарантії, порядок здійснен­ня і захисту прав на землю різними суб'єктами, порядок державного і самоврядного регулювання земельних відносин, форми, способи і ме­тоди раціонального використання та охорони землі.

Система норм земельного права може бути класифікована за різними критеріями. Зокрема, за методом правового регулювання норми земельного права можна поділити на імперативні та диспозитивні, «ітеративні норми земельного права виражаються в категоричних розпорядженнях держави і не допускають ніяких відхилень від вичерпного переліку прав та обов'язків суб'єктів земельних правовідно­син. Так, відповідно до положень ст. 14 Конституції України право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Диспозитивні норми надають свободу вибору поведінки суб'єктів земельних

правовідносин, містять бажану, рекомендовану модель поведінки осіб. Наприклад, відповідно до норм ст. 28 ЗК України сільськогоспо­дарські підприємства, установи та організації, крім державних і ко­мунальних, можуть набувати право власності на землю шляхом вне­сення до статутного фонду земельних ділянок їхніх засновників і при­дбання земельних ділянок за договорами купівлі-продажу, ренти, да­рування, міни, іншими цивільно-правовими угодами.

За субординацією в правовому регулюванні норми земельного пра­ва поділяються на матеріальні та процесуальні. Норми матеріального права є первинним регулятором земельних відносин, визначають правовий статус суб'єктів земельних правовідносин, правовий режим земель та інших об'єктів таких відносин, передбачають юридичну відповідальність за порушення земельно-правових норм тощо. Норми земельно-процесуального права встановлюють оптимальний порядок застосування норм матеріального права. Так, наприклад, за ст. 118 ЗК України процесуальні норми визначають порядок реалізації права громадян України на безоплатну приватизацію земельних ділянок; механізм придбання земельних ділянок у власність визначається в інших статтях ЗК України та спеціальних законах.

За дією в часі норми земельного права поділяються на постійні та тимчасові. Постійні норми розраховані на постійне застосування і ді­ють до їхнього скасування. Тимчасові земельно-правові норми діють упродовж визначеного в нормативно-правових актах періоду часу. Зокрема, згідно з п. 13 Перехідних положень ЗК України на період до 1 січня 2015 р. громадяни та юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 га.

За дією в просторі земельно-правові норми бувають загальні та ло­кальні. Загальні норми поширюють свою дію на всю територію дер­жави і закріплюються в Конституції, кодифікованих і некодифікованих законах, міжнародних договорах, постановах ВР України, указах і розпорядженнях Президента України, постановах і розпорядженнях КМ України, нормативно-правових актах Державного комітету Укра­їни із земельних ресурсів та інших органів державної виконавчої вла­ди. Локальні земельно-правові норми регулюють земельні відносини на певній території області, району, міста, села, селища і містяться в розпорядженнях голів місцевих державних адміністрацій та рішен­нях сільських, селищних, міських рад. Локальними правовими нор­мами можуть визначатись особливості регулювання земельних відносин на окремих підприємствах шляхом закріплення таких норм в статутах, положеннях тощо.

За колом осіб, на яких поширюється дія норм земельного права, останні поділяються на загальні, спеціальні та виняткові. Загальні но­рми права поширюються на всіх суб'єктів земельних правовідносин, незалежно від особливостей їхнього правового становища. Напри­клад, відповідно до норм ст. 1 ЗК України використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтере­сам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Спеціальні норми земельного права поширюються на певне ко­ло осіб, яке чітко визначається в гіпотезі правової норми. Так, відпо­відно до положень ст. 81 ЗК України землі сільськогосподарського призначення, прийняті в спадщину іноземними громадянами, а та­кож особами без громадянства, протягом року підлягають відчужен­ню. Земельно-правові норми третього виду роблять винятки із зага­льних і спеціальних норм. Зокрема, нормами Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чор­нобильської катастрофи" передбачено спеціальний порядок набуття права на земельну частку (пай) громадянами, які евакуйовані із зони відчуження, відселені із зони безумовного (обов'язкового) або зони га­рантованого добровільного відселення.

За функціональною спрямованістю норми земельного права мо­жуть бути регулятивними та охоронними. Регулятивні земельно-правові норми встановлюють права і обов'язки суб'єктів земельних правовідносин, порядок їхнього здійснення і виконання, визначають компетенцію органів державної влади та місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин тощо. Наприклад, у ст. 90 та 91 ЗК України містяться регулятивні норми, які визначають права та обов'язки власників земельних ділянок. Охоронні земельно-правові норми встановлюють види юридичної відповідальності за порушення регулятивних земельно-правових норм і порядок їхнього застосуван­ня. Так, нормами ст. 145 ЗК України передбачено, що примусово припиняється право власності на земельну ділянку сільськогосподар­ського призначення в разі невідчуження її іноземними особами та особами без громадянства впродовж року після успадкування.

За характером розпоряджень земельно-правові норми регулятив­ного характеру поділяються на дозвільні, зобов'язуючі та заборонні. Дозвільні земельно-правові норми вказують на можливість здійсню­вати певні дії, наділяють суб'єктів земельних правовідносин певними правами. Так, відповідно до норм ЗК України та Закону України "Про оренду землі" оренда земельної ділянки може бути короткостроковою - не більше 5 років та довгостроковою - не більше 50 років. Зобов'я­зуючі земельно-правові норми вказують на необхідність здійснювати певні дії, наділяють суб'єктів земельних правовідносин певними обо­в'язками. Наприклад, згідно з вимогами ст. 97 ЗК України підприємс­тва, установи та організації, які проводять розвідувальні роботи, зо­бов'язані відшкодовувати власникам землі й землекористувачам усі збитки, у тому числі неодержані доходи, а також за свій рахунок приводити займані земельні ділянки в попередній стан. Заборонні земельно-правові норми вказують на необхідність утримуватися від здійснення певних дій, установлюють заборони. Зокрема, нормами ст. 41 Конституції України встановлено, що використання власності не може погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.