Особливості адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства

Відповідно до ч. 1 ст. 211 ЗКУ одним із видів юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства є адміністративна від­повідальність .

У ст. 211 ЗК України наведено перелік правопорушень, які необ­хідно розглядати як підстави застосування заходів примусового адмі­ністративного впливу до осіб, які їх скоїли, і не містить норм щодо процедури притягнення до адміністративної відповідальності, адміні­стративних стягнень, що можуть застосовуватися за конкретні пору­шення, правил накладання таких стягнень, а також вимог щодо осо­би, яка може бути суб'єктом адміністративного правопорушення зе­мельного законодавства. Тому застосувати заходи адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства виключно на підставі положень ЗК України не можна, оскільки норми ЗК Укра­їни щодо адміністративної відповідальності є загальними і деталізу­ються в Кодексі України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. (далі КУпАП) з наступними змінами і доповненнями.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Підставою адміністративної відповідальності за порушення земель­ного законодавства є наявність у діях особи складу адміністративного правопорушення. Елементами складу адміністративного правопору­шення є об'єкт, суб'єкт, об'єктивна сторона та суб'єктивна сторона.

Об'єктом адміністративного правопорушення в земельно-правовій сфері є встановлений чинним законодавством порядок використан­ня, відтворення та охорони земель як основного національного багат­ства, а також права і свободи людини в зазначеній сфері.

Суб'єктом адміністративного правопорушення земельного законо­давства є особа, яка вчинила таке порушення. В юридичній літературі та серед юристів-практиків активно обговорюється можливість притя­гнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, однак КУпАП в чинній редакції не передбачає такої можливості, тому суб'єк­тами адміністративної відповідальності за земельні правопорушення є лише фізичні особи. За ст. 12 КУпАП до адміністративної відповідаль­ності можуть бути притягнені особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку.

Суб'єкти адміністративних правопорушень земельного законодав­ства можуть бути загальними і спеціальними. Загальним суб'єктом є будь-який громадянин незалежно від його роду діяльності. Спеціаль­ним суб'єктом є посадові особи, які відповідно до ст. 14 КУпАП підля­гають адміністративній відповідальності за недодержання установле­них правил, забезпечення виконання яких входить до їхніх службових обов'язків. Слід звернути увагу на те, що особа, яка діяла в стані крайньої необхідності, необхідної оборони або яка була в стані неосу­дності, не підлягає адміністративній відповідальності.

Об'єктивну сторону адміністративного правопорушення земельного законодавства становить фактичне неправомірне діяння (дія чи без­діяльність), на яке вказується в диспозиції норми, що передбачає склад конкретного адміністративного правопорушення. Застосування адміністративної відповідальності за порушення земельного законо­давства потребує комплексного підходу до застосування норм КУпАП з нормами земельних та інших суміжних законів. Наприклад, для з'я­сування наявності в діях особи, передбаченого ст. 53 КУпАП, складу правопорушення "використання земель не за цільовим призначен­ням", необхідним є звернення до норм чинного законодавства, якими визначено види цільового призначення земель, а також передбачено документи, в яких таке цільове призначення фіксується стосовно конкретної земельної ділянки.

Суб'єктивну сторону адміністративного правопорушення становить внутрішнє суб'єктивне ставлення особи такого правопорушення до вчинюваних нею діянь, що пов'язується з наявністю в діях особи ви­ни (ст. 9 КУпАП) у формі умислу (ст. 10 КУпАП) або необережності (ст. 11 КУпАП). За відсутності вини особа не може бути визнана су­б'єктом адміністративного правопорушення.

За відсутності хоча б одного із перелічених вище елементів складу правопорушення відсутня підстава адміністративної відповідальності - склад адміністративного правопорушення, і особа не може бути притягнена до адміністративної відповідальності.

Більшість складів адміністративних правопорушень у сфері вико­ристання, відтворення та охорони земель містяться в гл. 7 КУпАП "Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, викори­стання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури". Такими правопорушеннями є:

• псування і забруднення сільськогосподарських та інших зе­мель (ст. 52 КУпАП), яке полягає у псуванні сільськогосподар­ських та інших земель, забрудненні їх хімічними і радіоакти­вними речовинами, нафтою та нафтопродуктами, неочище- ними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а також невжиття заходів з боротьби з бур'янами;

• порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП), що має вияв у: використанні земель не за цільовим призначен­ням, невиконанні природоохоронного режиму використання земель, розміщенні, проектуванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправиль­ній експлуатації, знищенні або пошкодженні протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень;

• самовільне зайняття земельної ділянки, тобто її зайняття без отримання передбачених чинним законодавством дозвільних документів за встановленою процедурою (ст. 53-1 КУпАП);

• приховування або перекручення даних земельного кадастру (ст. 53-2 КУпАП), яке полягає в перекрученні даних держав­ного земельного кадастру і приховуванні інформації про на­явність земель запасу або резервного фонду;

• несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не- приведення їх у стан, придатний для використання за при­значенням (ст. 54 КУпАП), що має вияв у поверненні тимча­сово займаних земель з порушенням передбачених законо­давством строків такого повернення або в невиконанні обо­в'язків з приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням, або невиконання умов знімання, зберігання і нанесення родючого шару ґрунту;

• самовільне відхилення від проектів внутрішньогосподарсько­го землеустрою (ст. 55 КУпАП), а саме відхилення без належного дозволу від затверджених у встановленому порядку про­ектів внутрішньогосподарського землеустрою; > знищення межових знаків меж землекористувань (ст. 56 КУпАП).

Санкціями за всі перелічені вище адміністративні правопорушення земельного законодавства є адміністративне стягнення у вигляді штрафу.

Важливе значення мають строки накладення адміністративних стягнень, після закінчення яких такі стягнення не можуть бути засто­совані до винної особи. КУпАП передбачено, що адміністративне стя­гнення може бути накладено не пізніше ніж через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - два місяці з дня його виявлення.

Порядок провадження у справах про адміністративні правопору­шення земельного законодавства, який являє собою послідовність дій щодо притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності, передбачений КУпАП та іншими нормативно-правовими актами. Се­ред таких інших актів слід зазначити Інструкцію з оформлення орга­нами Мінприроди України матеріалів про адміністративні правопо­рушення, затверджену наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 264 від 5 липня 2004 р. та Ін­струкцію з оформлення органами Державного комітету України по земельних ресурсах матеріалів про адміністративні правопорушення, . затверджену наказом Державного комітету України по земельних ре­сурсах № 147 від 18 травня 2004 р., які деталізують порядок прова­дження у справах про адміністративні правопорушення природоохо­ронними органами та органами по земельних ресурсах.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення зе­мельного законодавства починається зі складання визначеною зако­нодавством уповноваженою особою протоколу про адміністративне правопорушення. Протокол є документом, який фіксує факт пору­шення земельного законодавства та наявність у такому порушенні ознак певного адміністративного правопорушення, передбаченого КУпАП. Зміст протоколу визначено в ч. 1 ст. 256 КУпАП.

Ч. 2 ст. 256 КУпАП визначено, що протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, а за наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. Перелік випадків, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, передбачено в ст. 258 КУпАП.

Після складання протоколу про адміністративне правопорушення на підставі ст. 257 КУпАП такий протокол надсилається органові або посадовій особі, які уповноважені розглядати справу про адміністра­тивне правопорушення.

Залежно від статті КУпАП, якою передбачено конкретний склад правопорушення, справи про адміністративні правопорушення земе­льного законодавства розглядаються, зокрема, органами земельних ресурсів та органами спеціально уповноваженого центрального орга­ну виконавчої влади в галузі екології та природних ресурсів України. Від імені перелічених органів справи про адміністративні правопо­рушення розглядають визначені законодавством посадові особи.

Відповідно до ч. 1 ст. 277 КУпАП справа про адміністративне право­порушення розглядається в п'ятнадцятиденний строк із дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоко­лу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи.

Розгляд справи про адміністративне правопорушення починається з представлення посадової особи, яка вирішує дану справу. Після цього посадова особа оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їхні права та обов'язки. За цим слідує оголошення протоколу про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді спра­ви, досліджуються докази і вирішуються клопотання.

Джерелами доказів у справах про адміністративні правопорушен­ня визначено, зокрема, ст. 251 КУпАП: а) протокол про адміністрати­вне правопорушення, б) пояснення особи, яка притягається до адмі­ністративної відповідальності, в) пояснення потерпілих, г) пояснення свідків, ґ) висновок експерта, д) речові докази, е) протокол про вилу­чення речей і документів, є) інші документи.

Перелік обставин, які обов'язково мають бути з'ясовані органом (посадовою особою) при розгляді справи про адміністративне право­порушення для забезпечення його повноти, всебічності та об'єктив­ності, визначені ст. 280 КУпАП.

У тих випадках, коли при розгляді справи посадова особа, яка здійснює такий розгляд, прийде до висновку, що в адміністративному правопорушенні є ознаки злочину, вона передає матеріали справи прокурору, органу досудового слідства або дізнання.

За наслідками розгляду справи про адміністративне правопору­шення виноситься постанова, яка повинна містити: найменування органу (посадової особи), який виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення об­ставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне пра­вопорушення; прийняте по справі рішення.

По справі про адміністративне правопорушення може бути вине­сено одну із таких постанов: про накладення адміністративного стяг­нення; про застосування заходів впливу, передбачених ст. 24-1 КУ­пАП у разі вчинення правопорушення особами віком від 16 до 18 ро­ків; про закриття справи.

Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи, а її копія протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено.

Постанову по справі про адміністративне правопорушення, вине­сену органом державної виконавчої влади, може бути оскаржено осо­бою, стосовно якої її винесено, а також потерпілим у вищий орган (вищій посадовій особі) шляхом подання скарги протягом десяти днів з дня винесення постанови скарги або шляхом звернення до суду на підставі положень Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 287 КУпАП постанова районного, районного в місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накла­дення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в по­рядку провадження у справах про адміністративні правопорушення не підлягає, якщо інше не передбачено законами України.