4. Факторы, влияющие на формирование территориальных основ местного самоуправления

Федеративное устройство, несомненно, накладывает заметный отпечаток на особенности местного самоуправления в нашем государстве. В состав России входят 86 субъектов Федерации. Территория каждого из них представляет собой совокупность территорий городских и сельских поселений – городов, сельских районов, сел, деревень, поселков и т. д. В каждом есть свои органы власти. Например, территория любой области как субъекта Российской Федерации включает в себя территорию города – областного центра, территории городов областного значения и сельских районов. Каждый сельский район, в свою очередь, разделен на более мелкие территориальные единицы, включая территорию районного центра (как правило, это самый крупный населенный пункт в данном районе, чаще – город районного значения; реже – село). Город делится на городские районы или округа. Территория города Москвы как субъекта Российской Федерации также делится на ряд районов. Иными словами, местное самоуправление всегда «привязано» к конкретной территории, то есть имеет территориальную основу.

Согласно Конституции, местное самоуправление осуществляется, прежде всего, в границах городских и сельских поселений. Структуры местного самоуправления появляются там, где традиционно жили люди, а территориальные единицы складывались естественным путем.

Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Его необходимо выделить потому, что наряду с поселенческим есть и иные принципы. Конституция, в частности, допускает осуществление местного самоуправления и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Например, в сельских районах или сельских округах.

Их отличие от городов, сел, деревень состоит в том, что эти территориальные образования возникали искусственно – путем произвольного объединения нескольких меньших территорий. При таком объединении, как правило, ни одна из вошедших в округ территориальных единиц «не поглощает» другую. Этим подобное объединение и отличается от вхождения мелких населенных пунктов (пригородов) в состав большого города. В то же время многие населенные пункты, возникая, изначально тяготели друг к другу, образуя нерасторжимый комплекс (округ). Позже при проведении административных границ все это не могло не приниматься во внимание.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о том, где заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень местного самоуправления. Но из ее положений ясно, что формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении самого субъекта, а формирование структуры органов местного самоуправления определяется населением каждого территориального (муниципального) образования самостоятельно.

Существующая система административно-территориального устройства большинства субъектов Российской Федерации предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней. Что касается городских поселений, то здесь можно выделить города как таковые, районы (округа) в городах и городские микрорайоны. В отношении сельских поселений выделяются сельские районы (уезды), сельские округа (волости) и отдельные села, деревни, усадьбы, станицы и т. п.

В том случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, их предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – Уставом города. Иными словами не допускается подчинение одного муниципального образования другому.

В целом все вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации – внутренние границы, образование и упразднение районов, наименование административно-территориальных единиц и т. п. – находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно, без согласования с кем бы то ни было, но обязательно учитывая при этом мнение жителей соответствующей территории. Население же может высказаться по данному вопросу, например, в ходе местного референдума.

Всю территорию страны условно можно разделить на городскую и сельскую. Говоря о городских поселениях, стоит сначала уяснить само понятие «город». Город – тип поселения, отнесенный к категории городов законодательством государства в соответствии с критериями численности и преимущественно несельскохозяйственным характером занятости населения.

Надо иметь в виду, что со временем критерии меняются. Так, в СССР в 1926 г. к числу городов относились населенные пункты с численностью жителей не менее 2 тыс. в том случае, если хотя бы половина из них не занималась сельским хозяйством. В настоящее время, после того как вопросы территориального деления перешли согласно Конституции 1993 г. в ведение самих субъектов Федерации, некоторые из них установили собственный минимум населения для предоставления статуса города.

Есть города, которые на протяжении веков сохраняют этот статус, но имеются также примеры, когда в прошлом поселение долгое время признавалось городом, а позже прекращало быть таковым. Например, утратили статус города Колывань (Новосибирская обл.), Радонеж (Московская обл.) и некоторые другие поселения. В городе устанавливается внешняя граница его территории, именуемая городской чертой. В ее пределах находятся городские земли и собственно городское население (без пригородов).

Три века назад (1700 г.) на планете существовал всего 31 город с населением более 100 тыс. чел., сейчас таких городов – более 2 тыс. На начало 1998 г. более 14 % от общего числа городов насчитывали менее 12 тыс. жителей, а более 20 имели даже менее 5 тыс. жителей¹².

В современной научной литературе и статистике принято разделять города по численности населения на малые (менее 20 тыс. жителей), средние (от 20 до 100 тыс.), большие (от 100 до 500 тыс.) и крупные города (свыше 500 тыс. жителей). Города с населением свыше 1 млн. человек составляют особую группу городов-миллионеров. В больших и средних городах, как правило, существует внутригородское деление на районы и микрорайоны. В большинстве малых городов такого деления нет.

Кроме того, города бывают:

– федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), которые сами по себе являются субъектами Российской Федерации;

– республиканского, областного или краевого значения (как правило, это столицы республик, а также центры областей, краев и других субъектов Российской Федерации);

– города районного значения (районные центры и т. д.). Наконец, исходя из функциональной направленности, можно говорить о курортных городах, городах – научных центрах (наукоградах) и т. п.

С XIV века Москва стала центром объединения раздробленных русских земель. Санкт-Петербург был построен в начале XVIII в. как новая столица России. Но и тогда Москва сохранила за собой некоторые функции столичного города. После образования Советского государства столицей в 1918 г. вновь стала Москва. Тем не менее, Петроград (с 1924 г. Ленинград, а с 1991 г. Санкт-Петербург) остался на особом положении. В частности, по ряду вопросов органы власти Москвы и Ленинграда подчинялись непосредственно высшим органам государственной власти СССР (поэтому до 1992 г. они назывались городами союзного подчинения).

Особенность Москвы и Петербурга сегодня состоит в том, что они, будучи городами, имеют статус субъектов Российской Федерации. В связи с этим созданные в них органы городской власти в то же время представляют собой органы государственной власти; местное самоуправление в этих двух городах осуществляется на уровне районов.

Что же касается местного самоуправления на сельских территориях, следует обратить внимание на наличие трех типов сельских районов, каждый из которых имеет свою специфику:

– первый тип – это районы, в состав которых входят однородные небольшие городские и сельские поселения. В подобных случаях проблем с формированием муниципального образования, как правило, не возникает;

– второй тип – это районы, на территории которых расположены города районного значения (районные центры). В таких ситуациях получается, что в рамках одного муниципального образования существует другое муниципальное образование, а раз так, то приходится делить муниципальную собственность, бюджет и т. п. Поскольку, по сложившейся в советские времена традиции, вся инфраструктура района обычно сосредоточена в райцентре, провести подобный «раздел имущества» порой нелегко;

– третий тип – это районы, на территории которых расположены города областного или республиканского значения. Данная модель похожа на предыдущую, но инфраструктура в этом случае сильнее рассеяна по территории, в связи с чем практическое разделение двух муниципальных образований представляется более легкой задачей.