Тема 11. Финансы и бюджет муниципалитета

Любой орган власти функционирует стабильно и эффективно, если он обеспечен необходимыми ресурсами. Одним из главных ресурсов муниципального образования является финансовый ресурс. Финансовая стабильность может быть достигнута разными путями. Например, через собственные доходы при хорошо развитом производстве на территории муниципального образования, или через дотации, отчисления от государства в виде закрепленных источников и т. д. Важно, чтобы местная власть имела финансы стабильные, независимые, позволяющие решать вопросы местного значения.

Финансы – это совокупность денежных средств государства, предприятия, муниципалитета и т. д., а также система формирования и распределения этих средств. Поэтому финансы муниципалитета – это совокупность денежных средств муниципального образования и система формирования и распределения этих средств. Финансы муниципалитета являются составной частью региональных и общегосударственных финансов.

Финансы муниципалитета существуют в виде бюджета, внебюджетных, целевых фондов, а также смет, которые обязательно входят в состав бюджета. Все финансовые ресурсы подлежат учету.

Слово «бюджет» – budget – происходит от латинского слова «bulgа», то есть «кожаный мешок». Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) дано определение понятию «бюджет» – это форма образования и расходования фонда денежных средств.

22 мая 1862 г. можно назвать днем рождения российского бюджета. Именно в этот день царем Александром II были утверждены Сметные правила. Они вводили понятие принципов построения бюджета. Государственная бюджетная роспись составлялась на один год. Сборы доходов в царской России осуществлялись практически так же, как и в Современной Российской Федерации.

Сегодня бюджеты всех уровней утверждаются представительными органами власти. При этом региональные и муниципальные бюджеты полностью открыты для общества. В федеральном бюджете могут быть закрытые статьи расходов.³⁵

Следует отметить исключения из правил межбюджетных отношений. Так, например, особое положение в межбюджетных отношениях занимают закрытые административно-территориальные образования – военные городки Министерства обороны, места содержания заключенных и т. д. Исполнение бюджета производится Федеральным казначейством. ³⁶

Важнейшими условиями финансовой состоятельности (свободы) муниципалитета являются:

1) право самостоятельного формирования доходов и расходов, утверждение и исполнение своего бюджета;

2) наличие собственных источников доходов;

3) наличие закрепленных налогов, сборов из числа регулирующих федеральных и региональных бюджетных и внебюджетных поступлений.

За годы реформы менялись территории МСУ и сейчас территории, в которых действуют различные органы местной власти, достаточно разнообразны (районы, села, города, поселки, аулы, районы в городах, города районного подчинения и т. д.). Все они наделяются в процессе межбюджетных отношений средствами в виде бюджетов или смет. Однако местные органы управления до настоящего времени не имеют твердых (законодательно закрепленных на длительной основе) источников доходов муниципальных бюджетов. Нормативы отчислений в муниципальные бюджеты ежегодно пересматриваются органами государственной власти субъектов РФ. «Конфликт бюджетов» регионального и муниципального уровней возникает, в том числе и из-за чрезмерной централизации налоговых полномочий у государства и вытекающей отсюда сложной системы перераспределения денег.

Проблема межбюджетных отношений сегодня представляет комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также между ними и органами местного самоуправления.

Очевидно, что тот уровень власти, который больше получает средств, должен взять на себя и большую часть расходов. Однако возникает диспропорция в получение доходов и обязанностей по осуществлению расходов между разными уровнями власти. Противоречия складываются по поводу распределения полномочий на получение бюджетных доходов и обязанностей по осуществлению бюджетных расходов. Но противоречия межбюджетного характера связаны не с фактом наличия трех уровней власти. Они вытекают из:

– особенностей реализации властных полномочий;

– закрепления прав и обязанностей между уровнями власти;

– нерешенности вопроса публично-правовой ответственности каждого уровня власти;

– отсутствия законов «О минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований» и «О государственных социальных стандартах»;

– не установления долгосрочных нормативов отчислений от регулирующих федеральных налогов.

Не столь важно, какие у какого уровня власти будут полномочия, – важно, чтобы полномочия были обеспечены средствами. Важно определиться, какой уровень власти лучше для населения выполнит ту или другую функцию. Многие вопросы можно решить, создав полноценную правовую базу, регламентирующую финансовую деятельность органов МСУ и исключающую противоречия различных законодательных актов в финансово-бюджетной сфере.

Понятно, что без концентрации бюджетных ресурсов в разумных пределах в едином государстве не обойтись. Объективная необходимость концентрации их на вышестоящих уровнях бюджетной системы обосновывается потребностью перераспределения бюджетных ресурсов между нижестоящими бюджетами в целях выравнивания их ресурсного потенциала. Федеральный бюджет по отношению к региональным, а региональные бюджеты по отношению к местным должны концентрировать дополнительный объем ресурсов для целенаправленного перераспределения их между нижестоящими бюджетами. При этом средства идут на выравнивание экономического потенциала отдельных территорий и на обеспечение каждому человеку социальных услуг, гарантированных Конституцией РФ и другими законами.

В основе проблем межбюджетного характера лежат экономические причины. Общий недостаток средств в бюджетной системе неизбежно вызывает противоречия между различными уровнями власти по поводу распределения финансовых ресурсов.

Противоречивое состояние межбюджетных отношений объясняется рядом причин:

1)  отсутствие унифицированного механизма взаимоотношений субъектов Федерации и органов МСУ;

2)  слабость системы информации и разъяснительных мероприятий среди населения по целевому использованию бюджетных средств;

3)  подмена объективного подхода в решении умением договориться с вышестоящим органом власти;

4)  низкий уровень общей правовой культуры, выражающийся в игнорировании чиновниками требований правовых норм в отношении органов МСУ;

5)  уровень финансовой дисциплины, позволяющий отдельным политикам, чиновникам реализовывать свои личные или политические цели при полном игнорировании потребностей общества или с целью дискредитации политического оппонента.

В современной России в реализации бюджетных полномочий органы МСУ находятся в зависимости от региональных органов власти. Однако следует надеяться, что реформы, в том числе и в такой сложной сфере, как финансы, поступательные движения федеральной власти приведут к адекватной реализации конституционного механизма распределения властных полномочий и ответственности между различными уровнями власти. От того, как скоро государство завершит процесс о разграничении полномочий между тремя уровнями власти, зависит и состояние межбюджетных отношений и эффективность всего управления в стране.

Основа бюджетной системы (принципы построения бюджета)

Для муниципалитета важнейшим является обеспечение работы по эффективному функционированию бюджета. Для этого предложены принципы, обеспечивая внедрение которых, можно добиться эффективности на благо населения. Рассмотрим некоторые из них:

– единство методологической базы – предполагает применение одинаковых сценарных условий при формировании бюджетов всех уровней;

– принцип единства кассы; единство – это аккумуляция всех доходов бюджета муниципалитета, а также финансирование всех расходов осуществляется из этого бюджета одним финансовым органов муниципалитета;

– гласности – требующей публикации сведений о бюджете, обсуждения в обществе, о нарушении при исполнении бюджета;

– принцип достоверности – это полная и достоверная информация в отчетных документах;

– сбалансированности бюджета – это покрытие расходов за счет доходов и источников покрытия дефицита; при этом необходимо максимально принимать меры по уменьшению дефицита или его полному отсутствию;

– адресности и целевого использования бюджетных средств, т. е. в бюджете должна быть роспись по всем расходам, обеспечено ее исполнение, контроль и ответственность за нарушения;

– под эффективностью и экономностью бюджетных средств понимаем полезность для населения муниципалитета, использования бюджетных средств, причем по минимально возможным затратам;

– самостоятельность бюджетов – это возможность муниципалитета самостоятельно вести работу по формированию, утверждению и исполнению бюджета;

– принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Этот принцип используется в процессе межбюджетных отношений. К сожалению, сегодня не все из них реализуются на практике.

Бюджетный процесс

Все действия по формированию бюджета муниципалитета от его проекта до публикации отчета об его исполнении называются бюджетным процессом. Бюджетный процесс проходит несколько стадий, (см. табл. 1) за которые отвечают соответствующие подразделения муниципалитета, других органов федеральной и региональной властей.

В таблице 1 в графе «Примечание» указан не полный перечень мероприятий, которые могут осуществляться в процессе формирования бюджета. Но и этот перечень показывает широкие возможности населения МО в части влияния на решение местных вопросов через бюджет.

В процессе исполнения бюджета возможно изменение доходной или расходной части в силу различных причин. В этих случаях глава МО вносит предложение депутатам о корректировке бюджета. Процесс корректировки проходит все стадии бюджетного процесса, но затрагивает не все сферы жизнедеятельности муниципального бюджета.

Таблица 1.