Муниципальные органы охраны общественного порядка: проблемы создания и функционирования

Сегодня в обществе возникла потребность в правоохранительных органах, функции которых отвечали бы интересам населения конкретных территорий, позволяющих осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. В связи с этим в ряде городов были предприняты попытки создания подразделений муниципальной милиции, функционирующей за счет средств местных бюджетов и внебюджетных целевых фондов. Наряду с функциями охраны общественного порядка и борьбы с преступностью они наделяются функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сферах экологии, охраны общественного порядка, санитарии, природоохраны и других сферах. Но поскольку сегодня такие подразделения действуют в составе милиции общественной безопасности МВД РФ, присвоенное им название «муниципальные» больше отражает стремление к их созданию, чем соответствие их общепринятому пониманию муниципальных органов правопорядка.

Принадлежность милиции общественной безопасности федеральным органам исполнительной власти значительно ограничивает право органов местного самоуправления на решение вопросов охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления юридически и фактически лишены возможности осуществлять руководство местной милицией.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в России выдвигает задачу создания принципиально новых для современного Российского государства, правоохранительных формирований – муниципальных органов охраны общественного порядка.

Конституция РФ, закрепившая обязанность органов местного самоуправления осуществлять охрану общественного порядка на территориях муниципальных образований, и федеральный закон о местном самоуправлении, наделивший органы местного самоуправления правом создания муниципальных органов охраны общественного порядка, являются юридическими предпосылками для практической реализации этой задачи.

В целях создания основ для реализации положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) об организации и содержании муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществлении контроля за их деятельностью муниципальными органами Президент Российской Федерации издал Указ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. Указом Правительству Российской Федерации поручено разработать законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Органам местного самоуправления рекомендовано предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка. Данный Указ практически остался невыполненным. Тем не менее, вопрос о муниципальных органах охраны общественного порядка получил свое развитие. Указом Президента Российской Федерации «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 17 сентября 1998 г. № 1115 предусмотрено, в целях создания правовых, организационных и материальных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка для ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, провести эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в Карабудахкентском районе Республики Дагестан; Республике Карелия; городах Владикавказ, Ставрополь, Тольятти; Икрянском районе Астраханской области; городах Братск, Иркутск; Новгородской и Саратовской областях. Этим Указом утверждено Положение о порядке проведения эксперимента, образована Межведомственная комиссия при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации.⁶⁹ Эти два Указа Президента Российской Федерации не выполнены.

Чего же добиваются органы местного самоуправления? Возможности реально влиять на положение дел в сфере общественной безопасности на своей территории. Известно, что существенными признаками местного самоуправления являются наличие полномочий на решение вопросов местного значения и их автономность по отношению к системе органов государственной власти. Поэтому под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подотчетные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств. В целях эффективного решения поставленных задач муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть наделены правом применения мер принуждения (в том числе физической силы, специальных средств и, возможно, оружия) в случаях и порядке, установленном законом.

Муниципальные органы охраны правопорядка по своей сути могут быть исполнительными органами местного самоуправления и не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД РФ. Их наименование, компетенция, структура и штатная численность должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Эти положения являются основополагающими в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка: и вряд ли могут оспариваться. Сложнее обстоит дело с определением объема их правоохранительных полномочий. В качестве основных предлагаются 2 модели:

Первая модель предусматривает 3-х уровневую структуру: милиция федеральная, милиция субъектов РФ, муниципальные органы охраны общественного порядка. В этом случае на муниципальные органы охраны правопорядка должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня федеральной милицией в городах и районах. Структура таких муниципальных органов охраны правопорядка во многом может совпадать со структурой горрайорганов внутренних дел.

Вторая модель подразумевает, что муниципальные органы охраны общественного порядка не заменяют органы федеральной милиции на местах, а действуют наряду с ними при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии. Такие органы могут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности, например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление в пределах предоставленных полномочий контроля за выполнением решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам. Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях признает любую из приведенных моделей и различные их варианты.

В то же время, исходя их реалий современной криминогенной и экономической ситуации в России, представляется возможным рассматривать эти модели не как противостоящие, а как дополняющие друг друга. Если первая модель более подходит для стран стабильных в социальном отношении, то вторая имеет переходный характер и более применима для современной России.

Выбор конкретной модели муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их функций и организационной структуры зависят от совокупности социально-политических, экономических, территориальных и местных традиций. Однако в любом случае можно ожидать, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит решить извечные милицейские проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль.

Социализация правоохранительной системы является объективной потребностью. Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем. Именно такими качествами могут и должны обладать муниципальные органы охраны общественного порядка.

Предполагается законодательно закрепить самостоятельность органов местного самоуправления в принятии решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных органов охраны общественного порядка, определении их структуры и штатной численности. Однако границы этой самостоятельности должны быть установлены федеральными законами и законами субъектов РФ.

Предполагается также, что муниципальные органы охраны общественного порядка смогут осуществлять свои функции в тесном взаимодействии с органами внутренних дел. А при решении совместных задач будут находиться у них в оперативном подчинении. Органы внутренних дел при этом обязаны осуществлять контроль и координацию их деятельности, оказывать им информационную и методическую помощь.

Реализация конституционного права и обязанности органа местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка изначально связаны с реорганизацией в системе милиции общественной безопасности, точнее, той ее части, которая обеспечивает охрану правопорядка на муниципальном уровне.

Поэтапный процесс трансформации подразделений милиции общественной безопасности МВД РФ в муниципальные органы охраны правопорядка лежит в основе передачи функций и определенное обособление подразделений местной милиции в составе милиции общественной безопасности. Необходимо предусмотреть возможность делегирования им полномочий органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка, в том числе и по контролю за выполнением решений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере экологии, природоохраны, санитарии. Организационно такое делегирование можно было бы осуществить на основе административного договора (соглашения) между органами местного самоуправления и соответствующими органами внутренних дел.

Для нас может оказаться интересным зарубежный опыт в этой сфере. По материалам зарубежной печати департамент полиции города Даллас (США) своей важной задачей считает активную работу с населением города при проведении мероприятий по поддержанию правопорядка, в борьбе с правонарушениями и преступностью. Программа интерактивного взаимодействия с населением заложена в основу сотрудничества между полицией, жителями, церковными приходами, представителями бизнеса при решении острой проблемы борьбы с преступностью, а также в общем деле повышения уровня услуг и качества жизни. Задача состоит в том, чтобы все это, включая правоохранительную деятельность, приспособить к запросам, нуждам и требованиям общественности, каждого индивидуума в отдельности и вместе с тем подключить их к решению этих проблем. Эта программа позволила повысить уровень взаимопонимания, сотрудничества, личной заинтересованности и слаженности в коллективной работе, получить высокую отдачу, а в совокупности все это, по оценке начальника полицейского департамента Далласа, сыграло важную роль в трансформации Далласа в лучшую с точки зрения правопорядка и качества жизни людей сторону.

В указанной программе офицеры полиции работают активно. Когда отсутствуют какие-либо оперативные мероприятия (прием граждан, выезд по вызовам, операции по аресту и задержанию преступников), то офицеры, подключенные к реализации программы интерактивного взаимодействия (ICP) занимаются разрешением различных житейских и общественных проблем в городе, работают как наставники в детских, молодежных и иных обществах, организуют спортивные клубы для молодежи и детей, координируют работу на рынке труда. Они находятся на передовой линии в деле разрешения бытовых проблем граждан, связанных с правоохранительной деятельностью, а главное – работают по укреплению и развитию партнерства правоохранительных органов с населением. Все эти усилия в итоге привели к значительному расширению масштабов активной поддержки полиции со стороны населения: деловые круги города выступили активными спонсорами различных мероприятий для молодежи из групп «риска». К этому присоединились широкие массы жителей: в городе было организовано свыше 500 активных групп граждан по контролю уличной и другой преступности. Полиция оснастила мобильной сотовой связью группу жителей – «добровольный патруль» для патрулирования улиц, общественных мест и жилых кварталов. Члены этой и других подобных групп служат «глазами» и «ушами» полицейского департамента и действуют в соответствии с наставлениями и инструкциями правоохранительных органов, чтобы не нарушать законы и не создавать конфликтных ситуаций для органов правопорядка. В городе созданы и действуют свыше 50 подобных групп организованных и оснащенных полицией. Деятельность этих групп как показывает опыт существенно сократила количество вызовов полиции по случаям правонарушений. Руководители полиции полагаются на эту обратную связь с общественностью, чтобы иметь представление как деятельность полиции воспринимается общиной.

Полученная таким образом информация помогает полиции пересматривать методы оперативной работы. В ходе этой работы акцент переносится на предупреждение и предотвращение преступлений; все большее число полицейских, несущих патрульно-постовую службу, вступают в контакт с лидерами местной общины, чтобы глубже узнать нужды местных жителей. Начальники полиции в настоящее время понимают, что если на нужды местной общины не прореагировать вовремя, то затем они превратятся в требования. Превалирующими являются не столько проблемы преступности, сколько проблемы, связанные с транспортом и различными неудобствами, такими как лай собак, громкие звуки, торговля наркотиками, а также проблемы, касающиеся проведения законов в жизнь. Чтобы лучше разобраться в проблемах, волнующих местную общину, собрания общественности посещают работники патрульно-постовой службы, отдела регулирования уличного движения, других подразделений полиции. Члены взаимодействующего органа встречаются раз в месяц в здании полицейского участка. Проблемы, которые не удалось решить на проведенном заседании сразу, рассматриваются сразу же на последующих и дается информация о ходе реализации принятых решений.

В целях предупреждения преступлений и административных правонарушений можно обратить внимание на положительный опыт Японии, где объектом профилактической работы становятся все японцы с детского сада. Это, прежде всего, «тотальная пропаганда» законопослушания, которую японцы сводят к следующим тезисам:

– нарушать закон нельзя, потому что он защищает тебя и твою семью, а иначе не сможет тебе помочь, когда это понадобится;

– нарушать закон нельзя, потому что это позорит не только тебя лично, но и твою семью, иную общность или группу, к которой ты принадлежишь;

– если ты нарушишь закон, то не уйдешь от ответственности, как ни старайся.