2. Принципы местного самоуправления

Местное самоуправление основано на ряде принципов. Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, закрепленные в нормах права. В Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве закреплены следующие принципы местного самоуправления:

1. Различие в характере власти. Государственная власть – это власть суверенная, верховная, которая может сама себя реформировать. Местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей государственной властью, т. е. законом. Государственные структуры призваны защищать, поддерживать и гарантировать организационную, функциональную и финансово-экономическую состоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, обеспечивать им условия, достаточные для успеха (например, право местного нормотворчества в установленных законом пределах, право бюджетно-финансовой самостоятельности и ресурсов, наличие муниципальной собственности и т. п.).

2. Разграничение сфер компетенции властей. Полномочия местного самоуправления предусматривают ограниченный округ дел, вверяемых местному самоуправлению. К объекту управления местного самоуправления относят дела местного хозяйства, местные вопросы, которые связаны с повседневными нуждами жителей, а также некоторые общегосударственные дела, которые возлагает на него государство.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти. Поэтому государственные органы не выступают, как прежде, вышестоящей инстанцией, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Органы местного самоуправления действуют самостоятельно, в пределах своих полномочий, и ответственны, прежде всего, перед своим населением. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

3. Принцип конституционности местного самоуправления. Ст. 2 Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. гласит, что «Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны».

Согласно Конституции Российской Федерации, а именно ст. ст. 3, 12, 130-133 и др. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. «Местное самоуправление как выражение народной власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации», это положение отражено в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).

4. Принцип обособленности местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством заложено в самой природе самоуправления, местного сообщества.

Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это положение определено в ст. 3 Конституции Российской Федерации. Кроме того, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

5. Локально-территориальная ограниченность. Существует принцип локально-территориальной ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных территориях муниципальных образований (городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др. муниципальных образований), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Территории муниципальных образований обозначаются административными, географическими, экономическими, информационными и другими границами.

6. Выборность органов местного самоуправления. Местное самоуправление, выступающее в качестве системы организации жизнедеятельности населения на соответствующей территории, представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов власти. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется эффективно, если внутри территориального сообщества имеются горизонтальные взаимосвязи и взаимодействия, которые формируются, закрепляются соседскими связями, усилиями политических партии и общественных движений.

7. Принцип местной специфики. Местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общность соответствующего населения. Местная специфика, причем не только природно-географическая, но и традиции, уклад жизни, культура оказывают значительное влияние на формирование институтов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность с максимальным разнообразием.

8. Самостоятельность и ответственность. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Этот принцип отражает суть местного самоуправления и, в свою очередь, предполагает следующее: полновластие муниципальных органов на соответствующей территории в пределах, ограниченных правом; выборность местных органов местным сообществом; самостоятельность и зависимость муниципальных органов, их ответственность за решение вопросов местного значения перед населением. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии).

Местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и иных. При этом под самостоятельностью понимается не только право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования, опираясь при этом только или преимущественно на свои ресурсы, материальные, финансовые и иные средства. Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя последствий за решение местных вопросов ложится в полной мере на местное самоуправление. Следует сказать о троякой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (избирателями) муниципального образования, перед государством и перед физическими и юридическими лицами. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом.

Органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения, в своей деятельности исходят из интересов населения соответствующей территории. Они выявляются, анализируются и учитываются, например, при подготовке местного бюджета, целевых программ, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц.

9. Принципы законности. Местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее составляют, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов РФ дополняются и конкретизируются в уставах о местном самоуправлении.

Принцип законности является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Конституция Российской Федерации в ст. 15, закрепляет норму, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Важнейшей гарантией местного самоуправления выступает законность. Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе закона и в рамках закона. Поэтому местное самоуправление реализовывается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в ст. 133 устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, но не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

В ст. 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливаются основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:

«1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляется прежде всего с помощью прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации организует надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина (Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г.).

10. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18).

Поскольку права и свободы гражданина реализуются в первую очередь на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, то значение принципа соблюдения прав и свобод человека во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

11. Принцип коллегиальности и единоначалия. В целях утверждения принципа индивидуальной ответственности и устранения коллективной безответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил следующее: «Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации. Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст. 30).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст. 15), оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятельности иных органов местного самоуправления.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения он принимает в коллегиальном порядке.

Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений. Депутаты должны иметь возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

12. Принцип гласности. Гласность и учет общественного мнения, сотрудничество и взаимодействие местных органов и их должностных лиц с партиями, общественными движениями и объединениями граждан являются важным элементом демократической системы управления обществом и государством. При помощи гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Реализация этого принципа означает, прежде всего, открытый характер деятельности органов местного самоуправления, регулярное информирование населения о произведенной работе, посредством средств массовой информации.

Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе.

13. Принцип соразмерности полномочий и возможностей. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам – важнейший принцип местного самоуправления. Он получил свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочий, указано в ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются конституционные положения о финансировании отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Местное самоуправление – сложно организованный объект социальной действительности с общими характеристиками систем. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социально-экономи­ческая целостность составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии, в результате чего оно отличается от других организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных).

Механизм управления страной в целом, ее региональными и местными самоуправляющимися единицами постоянно меняется, склоняясь в сторону то централизации, то децентрализации. Централизация и децентрализация – это две обязательные компоненты власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и уравновешивают друг друга.

История развития российского местного самоуправления складывается в органической взаимосвязи и чередовании этапов усиления централизации, чрезмерного государственного вмешательства и дела мест и децентрализации, отказа центральных государственных структур от выполнения ряда функций в определенных сферах в пользу местного самоуправления.