Муниципального образования. Целевые программы органов местного самоуправления Экономическая основа местного самоуправления

Предлагаемая в новом Законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Экономическую основу местного самоуправления составляет три элемента: муниципальное имущество, бюджет и имущественные права. Рассмотрим их.

В собственности муниципальных образований может находиться:

–  имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом ³¹ вопросов местного значения;

–  имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

–  имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

–  имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Органы управления муниципалитетов наделяются имущественными правами.

Управление экономическим развитием муниципального образования

Эффективность функционирования механизма местного самоуправления в первую очередь определяется его финансово-экономическими возможностями. Понятие «финансово-экономические возможности» многогранно, объемлет массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем.

К параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами органов государственной власти, предприятиями, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, в том числе земельные ресурсы, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований. Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления во многом обусловлено состоянием экономики: государства в целом, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.

Европейская Хартия о местного самоуправления закрепляет в ст. 9 общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления: органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями, часть финансовых средств должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом, финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Эти положения должны определять финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.³²

До 1990-х гг. в ХХ веке в России субъектом экономического развития территории (в том числе и города, поселка, деревни…) выступало только государство. Ныне в сложившихся экономических отношениях на территории муниципальных образований, особенно городов и крупных районов требуется участие и государства и предприятий различных форм собственности. Однако обоснование и прогноз социально-экономического развития муниципального образования, контроль за процессом развития и ответственность за его результаты являются правом и обязанностью органов местного самоуправления конкретной территории. Эти структуры (государство, местное самоуправление, субъекты хозяйственной и иной деятельности) образуют управляющую систему муниципального образования.

Управление хозяйством представляет собой целенаправленное, упорядочивающее воздействие на процессы экономической деятельности всех хозяйствующих субъектов. Его результаты во многом зависят от отношений собственности, кооперации труда, рыночной системы и государственного регулирования экономики. Главная фигура в управлении – человек, руководитель. От его опыта, знаний, квалификации зависит качество управленческой деятельности и, следовательно, и конечные результаты процесса.

Главной целью органов управления муниципального образования является эффективное использование всех доступных ресурсов и их привлечение на территорию, что позволяет эффективнее решать задачу создания благоприятных условий жизни населения.

Но экономическое развитие конкретной территории не может быть изолированным. Оно во многом и существенно определяется как экономической системой страны, так и системой управления экономикой, существующей в конкретный период истории.

Планирование – центральное звено управления экономикой доперестроечных времен. До перестроечных времен основными рычагами управления социально-экономическими процессами являлось плановое ведение хозяйства.

К положительным сторонам плановой экономики нужно отнести: способность к значительной концентрации ресурсов, высокую маневренность, быстроту действия приказа, возможность макроэкономического планирования и прогнозирования и т. п. Условия хозяйствования, благоприятные для проявления этих преимуществ: относительная простота структуры производства, преобладание экстенсивного типа экономического роста, сравнительно небольшой срок, в течение которого действует энтузиазм, порожденный социалистической идеей и выступающий стимулом к труду.

Огосударствление экономики оправдывает себя в основном при чрезвычайных обстоятельствах, оно способно быстро сосредоточить материальные и людские ресурсы на решающих участках хозяйства. Однако приказные методы не отвечают задачам мирного хозяйственного строительства.

Эффективность и мобильность рыночной экономики основываются на том, что при свободном предпринимательстве, конкурентном взаимодействии спроса и предложения удовлетворение спроса адекватным предложением ведет к повышению цен на дефицитные товары и услуги. В конкурентной экономике это приводит к расширению производства соответствующих товаров и услуг. Если же конкурентная среда отсутствует, то предприятиям-монополистам выгоднее поднимать цены на товары и услуги, а не расширять их производство.

Существуют и другие факторы, препятствующие расширению про­изводства и предложения, в частности, отсутствие резервных мощностей, новых технологий, свободных денежных средств. Современная рыночная система являет собой сочетание разных форм предпринимательской деятельности и государственного регулирования.

В новых условиях существенно изменились и функции местных органов власти. Так, например, планирование дополнилось такой функцией как прогнозирование.

Многие муниципальные образования (особенно города) приступили к разработке стратегических планов экономического развития. Целью экономического развития городов является создание условий для качественного (достойного) проживания жителей в муниципальном образовании. Это, прежде всего возможность найти работу, получить комплекс услуг, позво­­ляющих максимально удовлетворить жизненные потребности. Для достижения этих целей нужно решить ряд задач:

1. Обеспечение функционирования городских предприятий, которые позволят обеспечить занятость городских жителей и сформировать устойчивую налоговую базу.

2. Обеспечение эффективного использования городских ресурсов (финансовые средства, недвижимость, земельные ресурсы) муниципального образования.

Сегодня в России появился интерес к проблеме экономического развития городов. За последние 3 года подходы к выработке стратегии социально-экономического развития в городах – областных центрах значительно изменились. Российские города, которые активно работают в сфере местной экономической политики, уже осознали необходимость принятия документов, которые определяют возможности будущего города, задают ориентиры для городского руководства и иных организаций, находящихся в экономическом пространстве города.

Разработка стратегических планов и проектов, представляет собой самый современный метод местного управления, который способен решать проблемы развития и продвигать города на передовые позиции в условиях растущей конкуренции за инвестиционные ресурсы, привлечение новейших передовых производств.

Стратегическим планированием своих городов стали заниматься такие областные центры, как Санкт-Петербург (1999), Омск (1999), Новосибирск (2000), Екатеринбург (2000), Тюмень (2002) и другие города России.

Стратегическое планирование, стратегия устойчивого развития – это первый шаг к стабильному экономическому состоянию. Но более важно реализовать разработанный план, удержать конкурентоспособность территории на длительный период.

Каждое муниципальное образование определяет структуру органа, занимающегося экономическим развитием своей территории. Это могут быть департаменты, управления, комитеты, отделы, специалисты в финансовых или других подразделениях. Но главные управленческие функции этих структур типичны: анализ, прогноз, разработка программ, их внедрение, передача опыта, работа с предприятиями и др.

Рассмотрим пример управления развитием экономики города с населением от 300 до 600 тыс. чел. Структура его представлена на схеме:

Основными задачами управления развитием экономики являются:

1. Формирование и проведение экономической политики, направленной на комплексное социально-экономическое развитие города.

2. Определение форм и методов воздействия на экономику города, обеспечивающих эффективное использование производственного и научного потенциала, трудовых, материальных и финансовых ресурсов города с целью повышения уровня жизни населения города.

3. Формирование благоприятного инвестиционного климата на территории города.

4. Организация работы по формированию и исполнению муниципального заказа в рамках действующего законодательства.

5. Совершенствование организации труда, форм и систем оплаты труда работников администрации и ее структурных подразделений.

6. Формирование плана развития муниципального сектора экономики.

Необходимо управлять не только развитием экономики, но и теми повседневными экономическими процессами, которые осуществляются в муниципальном образовании, а именно:

Целевые программы развития муниципального образования

Правовой основой для формирования городских целевых программ является Решение представительного органа об утверждении положения о порядке разработки, утверждения, реализации целевых программ и контроле за ходом их выполнения. Положение устанавливает порядок формирования, утверждения, финансирования, реализации и осуществления городских целевых программ и контроля за ходом их выполнения, способствующих развитию города и привлечению инвестиций.

Положение дает следующее понятие городской целевой программы – это комплекс производственных, социально-экономических, научно-исследовательских, опытно-конструкторских и иных мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления, направленных на решение задач в области экономического, социального, экологического и культурного развития города, финансируемых полностью или частично из городского бюджета.

Также положение закрепляет понятия инициатор, заказчик, разработчик, исполнитель городской целевой программы и др.

Инициатор городской целевой программы – юридические и (или) физические лица, структурные подразделения администрации, органы местного самоуправления, инициирующие постановку проблемы для решения программными методами на городском уровне.

Заказчик – орган местного самоуправления, уполномоченное структурное подразделение администрации, организовывающее управление реализацией целевой программы, отвечающее за ее выполнение.

Разработчик – физические или юридические лица, выполняющие по договору с Заказчиком работы по разработке целевой программы в соответствии с техническим заданием.

Городскими целевыми программами являются мероприятия, требующие согласованных действий органов местного самоуправления города, хозяйствующих субъектов, органов государственной власти, направленные на решение общегородских проблем, в том числе:

– решение социальных задач;

– развитие рыночной инфраструктуры;

– реализацию инновационных проектов и содействие развитию научно-технического прогресса;

– создание предприятий, обеспечивающих более высокий удельный вес налоговых платежей в бюджет города при равном объеме товарной продукции;

– сохранение исторического и культурного наследия;

– других общегородских проблем.

В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:

– отбор проблем для их программной разработки (предложения о программной разработке проблемы);

1) принятие решения о разработке целевой программы;

2) формирование целевой программы;

3) экспертиза и оценка целевой программы;

4) утверждение и финансирование целевой программы;

5) управление реализацией целевой программы;

6) контроль за ходом выполнения целевой программы.

Рассмотрим этапы работы на схеме (на примере муниципального образования – городской округ – г. Тюмень).

Рис. 1. Порядок разработки, реализации городских целевых программ

и контроль за ходом их выполнения

В настоящее время городские целевые программы разрабатываются с учетом приоритетов, ежегодно определяемых на основе прогноза социально-экономического развития города. Программы позволяют решать наиболее существенные и неотложные проблемы в отдельных отраслях, однако, для динамичного развития муниципального образования необходим стратегический план развития города, позволяющий осуществлять комплексное развитие всей экономики города.

Для осуществления стратегии устойчивого развития города первоначально проводится анализ стартовых условий развития города и делается оценка существующего положения – развивается ли город и на сколько устойчив этот процесс.

Следующий этап – разработка стратегии устойчивого развития. В стратегии определяются точки роста по направлениям развития города на основании анализа точек роста и определения приоритетных направлений развития на длительный период.

Заключительным этапом разработки стратегического плана является создание новых целевых программ по направлениям, как одного из эффективных инструментов для решения задач в области экономического, социального, экологического и культурного развития муниципального образования.