Компетенции, Устав муниципального образования, правовые акты местного самоуправления

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления – определение его компетенции и полномочий. Под компетенцией (competentia – лат. – принадлежность по праву) местного самоуправления понимается круг полномочий, предоставленных федеральными законами и законами субъектов РФ по решению всего перечня вопросов, отнесенных к предмету его ведения. Под предметом ведения местного самоуправления следует понимать те сферы (области, объекты) жизнедеятельности муниципального образования, на которые распространяются его полномочия.

Муниципальное образование – это сложно структурированный объект и на его территории могут находиться и органы государственной власти и промышленные, торговые и иные предприятия разных форм собственности. Понятно, что компетенция местного самоуправления здесь ограничена.

Компетенция местного самоуправления

Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

1)  власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;

2) государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;

3)  власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях.

Компетенция органов местного самоуправления, которая устанавливается законодательными актами, в частности Конституцией РФ, Федеральными законами о самоуправлении, должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также определенные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Первым составным элементом являются компетенции предметы ведения. Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный юридически компетентный в них орган.¹³

Второй элемент компетенции – права и обязанности – является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления регулируют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения. Если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

Эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна решаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В привязке к вопросам местного самоуправления названная общая проблема может рассматриваться в двух аспектах:

– разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления;

– разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области их предметной деятельности.

Принципиально вопрос о разграничении компетенции между уровнями публичной власти решен в Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации выделяет 4 группы предметов ведения:

1) предметы ведения Российской Федерации;

2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3) предметы ведения субъектов Российской Федерации;

4)  предметы ведения муниципальных образований.

Предметы ведения местного самоуправления, определенные Конституцией Российской Федерации как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией:

– владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

– формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

– установление местных налогов и сборов;

– осуществление охраны общественного порядка.

Очевидно, что в Конституции приведен не полный перечень предметов ведения местного самоуправления, так как и по смыслу речь идет (за исключением охраны общественного порядка) не о предметной деятельности местного самоуправления. Кроме того, в положениях Конституции упомянуты наряду с перечисленными «иные вопросы местного значения», а также предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить также, что задачи местного самоуправления определены в ряде других статей Конституции. Так, в соответствии со ст. 40 «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из ... муниципальных ... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Ст. 41 предусматривается, что «медицинская помощь в ... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». Ст. 43 гарантирует «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях».

Проблема формирования компетенции местного самоуправления разрешается с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».