Тема 5. Органы управления в муниципальном образовании. Формирование, структура

В сущности, управление – это воздействие управленцев на управляемых для побуждения к действиям, которые позволили бы достичь поставленной цели. Воздействие (в данном случае) – это совокупность действий по планированию, принятию решений, изданию распоряжений, организации их исполнения, контролю, ответственности.

Управление включает в себя как минимум три аспекта:

1. «Кто» управляет и «кем»? (институциональный аспект)

2. «Как» осуществляется управление и «как» оно влияет на управляемых? (функциональный аспект)

3. «Чем» осуществляется управление? (инструментальный аспект)

Николо Макиавелли – итальянский мыслитель, ученый (ХV-ХVI в) – один из первых проведший глубокий анализ политической власти, автор книги «Государь» (где под государями имеются ввиду не только правители стран, но и руководители городов), родоначальник эффективного менеджмента, теоретик организационного поведения, одним из первых развил понятие гражданского общества и создал «философию управления». Но его высказывания часто противоречивы. Кравченко А. И. систематизировал эти суждения, и оказалось, что философия управления по Макиавелли приобретает вполне современное звучание. Так, например, именно в его работе был изложен принцип относительности управления:

– выбор средств относителен ситуации;

– оценка результата относительна средств.

Все вместе цель, средства, ситуация должны соотносится между собой. Знать это должен каждый муниципальный управленец.

Управление в муниципальном образовании представляет собой целый комплекс действий системы органов местного самоуправления. Формирование этой системы строится на общих принципах и в то же время индивидуально для различных муниципальных образований. Муниципальное образование (город, село, район, поселок) – это сложнейший организм, который требует от управленца, и в первую очередь от руководителя, понимания постоянно изменяющихся процессов взаимоотношений субъекта и объекта управления.

Чтобы добиться успеха в делах управления городом надо научиться сообразовывать свои действия и с объективными законами, по которым существует эта сложная система, и с такими субъективными факторами как потребности горожан и образ действий подчиненных. Знать и учитывать психологию людей, привычки, достоинства, недостатки, их честолюбие. Нужно знать также уже наработанный опыт управления.

Что же влияет на организацию системы органов местного самоуправления? Организация системы органов местного самоуправления –это разработка и применение на практике комплекса методов, которые позволяют выстроить структуру органов местного самоуправления, определить полномочия и ответственность каждого подразделения, их наименование, порядок взаимоотношений, контроль за их деятельностью и ряд других вопросов. Общие подходы к формированию системы органов местного самоуправления заложены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, Уставах муниципальных образований.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В то же время п. 1 ст. 131 этой же Конституции РФ определяет, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Требование к органам местного самоуправления о наличии выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Эти нормы изложены в Европейской Хартии о местном самоуправлении и приведены в ст. ст. 6, 7.

Статья 6.

1. Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

2. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Статья 7. Условия осуществления полномочий на местном уровне:

1. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.

2. Статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

3. Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти нашей страны разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Принцип разделения властей направлен на ограничение власти, препятствование ее концентрации в одних руках, взаимное сдерживание и уравновешивание. Сегодня он по праву считается одной из хрестоматийных основ демократического общества. Но давайте зададимся вопросом: насколько оправдано применение этого принципа в отношении органов местного самоуправления?

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, действующие в отношении государства в целом, не всегда применяются в отношении местного самоуправления. Практика свидетельствует о том, что механизмы сдержек и противовесов, необходимые на федеральном уровне, часто только усложняют работу органов местного самоуправления и затрудняют оперативное принятие любых, даже самых незначительных решений. Более того, выделить три ветви власти на местном уровне в чистом виде просто невозможно.

Действительно, исполнительные и представительные органы местного самоуправления призваны решать свои задачи в рамках собственной компетенции, но при этом степень взаимодействия на уровне сельского района или малого города настолько велика, что разграничить эти компетенции в практической деятельности порой очень трудно.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления с судебной властью на местах также несколько отличаются от взаимоотношений ветвей власти на федеральном уровне, так как суды представляют собой органы государственной власти и не относятся к системе местного самоуправления. Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне практика разделения властей не во всем оправдывает себя. Наконец, можно сослаться на зарубежный опыт, который свидетельствует, чем ниже уровень власти, тем менее заметно разделение властей и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали.¹⁹

Как уже отмечалось, мировая практика предлагает достаточно широкий спектр организационно-правовых форм местного самоуправления, который вполне применим и в России. Демократическому государству больше всего соответствуют модели, при которых происходит прямое избрание органов местного самоуправления.²⁰

В сегодняшней системе органов местного самоуправления выделяются три основных элемента:

1) глава местного самоуправления,

2) представительный орган местного самоуправления,

3) исполнительный орган местного самоуправления.

Однако этот перечень не является раз и навсегда данным. Местное самоуправление может работать и без отдельных элементов системы, а могут быть образованы еще и другие органы.

В отношении системы органов местного самоуправления в российской правовой науке и на практике существуют две концепции:

1) органы местного самоуправления образуются по аналогии с органами государственной власти, на этом уровне также действует принцип разделения властей;

2) органы местного самоуправления не должны формироваться по принципу разделения властей, на уровне местной власти более целесообразным является их слияние, но четкое разделение полномочий должно быть прописано в Уставе муниципального образования.