Тема 24. Территориальное общественное самоуправление: взаимодействие с органами местного самоуправления

Любая власть сильна тогда, когда она в решении вопросов опирается на мнение граждан. В полной мере это относится к органам местного самоуправления. Взаимосвязь, обратная связь с населением – основа для принятия управленческих решений. Взаимосвязь местной власти с населением осуществляется по очень многим направлениям. Одно из них – это через территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Правовая основа организации ТОС

Процесс развития территориального общественного самоуправления стал набирать силу с появлением изменений в Законе Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.). С выходом Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), появилось понимание новых форм самоорганизации граждан, и были определены основные принципы их организации.

Формы самоорганизации граждан, хотя и определялись согласно некоторым общим принципам, но применялись в муниципальных образованиях по-разному.

Действующий в настоящий момент Федеральный закон №131-Ф3 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал и разграничил сферы компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, определил четкую систему форм участия населения в процессах непосредственного осуществления местного самоуправления.

На современном этапе наиболее развитой формой участия населения в процессах осуществления власти на уровне местного самоуправления являются выборы. Помимо выборов, законодательством предусмотрен целый ряд иных форм, без развития которых организация власти в муниципалитетах будет не совсем полноценной. Ведь население, не реализуя свои права на местное самоуправление, своей пассивностью самоустраняясь от участия в процессах принятия решений по вопросам и проблемам территории своего проживания, делает управление в муниципальных образованиях «односторонним», соответственно эффективность такого управления будет далеко не полной.

Актуальным является поиск путей развития активности участия населения в процессах местного самоуправления, характеризуемая, как самоуправленческую активность, и вовлечение ресурсов местных территориальных сообществ (ТОС) в сферу муниципального управления, что должно способствовать улучшению качества проживания граждан на территориях муниципальных образований, и в целом, призвано увеличить эффективность местного самоуправления.

Явление территориального общественного самоуправления в новейшей российской истории является ровесником местного самоуправления. Однако в России данный институт не является ещё массовым явлением, а развит лишь в ряде крупных городов.

Территориальное общественное самоуправление, является формой демократии на уровне части территории муниципального образования сочетающей в себе, как непосредственные, так и представительные свойства. Русская община была не только исторической основой местного самоуправления, но и является историческим предшественником территориального общественного самоуправления свойства и система организации которых во многом идентичны.

Территориальное общественное самоуправление является активным участником процессов местного самоуправления, и может осуществляться на различных территориях многоэтажной или малоэтажной застройки, иметь статус юридического лица и нормативно определенную организационную структуру.

Территориальное общественное самоуправление, в своей основе имеет двойственную, административно-общественную природу, являясь с одной стороны организованным представителем населения определенной территории, которое действует от его лица и во имя его интересов, реализуя собственные инициативы для решения проблем местных жителей, а с другой стороны территориальное общественное самоуправление, является представителем органов власти и призвано транслировать их политику на внутригородских территориях.

ТОС, как локальное внутригородское сообщество, является одним из субъектов управления муниципальным образованием.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Порядок организации и осуществления общественного территориального самоуправления определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законодательством.

Понятие и формы городского территориального общественного самоуправления

Территориальное общественное самоуправление осуществляется жителями непосредственно (собрания, сходы, конференции), через объединения жителей и через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления (советы, комитеты и т. д.).

Границы микрорайонов, жилищных комплексов, сельских поселений, улиц, кварталов, домов, подъездов устанавливаются представительным органом в соответствии с историческими, архитектурными, культурными социально-экономическими и другими требованиями, а также с учетом мнения жителей данных территорий.

Органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами после государственной регистрации в соответствии с законодательством.

Собрания. Сходы. Конференции

Собрания, сходы, конференции по месту жительства созываются по собственной инициативе жителей, по инициативе органов территориального общественного самоуправления или органов городского самоуправления. Порядок проведения собраний, сходов, конференций устанавливается Положением, утвержденным в соответствии с законодательством.

На собраниях, сходах, конференциях могут приниматься решения и обращения для направления их в органы территориального общественного самоуправления и органы городского самоуправления.

Решения и обращения принимаются путем открытого голосования большинством голосов присутствующих жителей.

Органы территориального общественного самоуправления

Жители города могут создавать по месту жительства органы территориального общественного самоуправления – советы самоуправления микрорайонов, жилищных комплексов, уличные, квартальные, домовые комитеты и др. органы в соответствии с действующим законодательством.

Порядок формирования, полномочия, материальная и финансовая основы деятельности, вопросы функционирования и прекращения деятельности органов территориального общественного самоуправления регулируются Положением о территориальном общественном самоуправлении.

Органы территориального общественного самоуправления осуществляют свою деятельность в рамках существующего законодательства о местном самоуправлении и Устава города, их деятельность не может противоречить интересам жителей города.

Взаимоотношение органов ТОС с органами местного самоуправления

Органы местного самоуправления содействуют созданию, развитию и координации деятельности органов ТОС и осуществлению их полномочий. Органы местного самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные свои полномочия на договорной основе. При этом передаются финансовые, материальные средства, необходимые для выполнения переданных полномочий. Органы местного самоуправления осуществляют контроль за выполнением переданных органам ТОС полномочий.

Федеральные и региональные законы, нормативные правовые акты органов местного самоуправления регламентируют территориальное общественное самоуправление, но не раскрывают вопроса об определении организационно правовой формы выборного органа ТОС. Уставы муниципальных образований и Положения о территориальном общественном самоуправлении предусматривают возможность регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц.

В настоящее время органы ТОС, прошедшие регистрацию в качестве юридических лиц и получившие соответствующее свидетельство, могут иметь организационно-правовую форму:

– общественных организаций,

– органов самоуправления,

– прочих организаций.

В связи с этим и форма собственности может различаться, от общественной до частной.

Статьей 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»⁷⁶ определено право населения на создание органов ТОС. Не допустимо определять органы ТОС в качестве еще одного уровня органов власти, передавая им отдельные властные полномочия органов местного самоуправления, как это предусмотрено некоторыми уставами муниципальных образований.

Отличия ТОС от местного самоуправления

В отличие от местного самоуправления ТОС:

– не имеет властных полномочий (общественное самоуправление), хотя и может наделяться распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;

– не носит обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования оно может быть, а на другой нет);

– не имеет законодательно установленного перечня решаемых вопросов и может выбирать их применительно к местным условиям;

– может быть разно- и многоуровневым (микрорайон, квартал, дом внутри квартала, подъезд в доме и т. д.);

– может заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица, устав и иную атрибутику.

Функции ТОС могут быть самыми разнообразными. Кроме функций собственно территориального самоуправления, это функции общественной организации, хозяйствующего субъекта, кооператива (жилищного, сельскохозяйственного или др.), благотворительной организации и т. д. Такая разнородная деятельность подпадает под сферу регулирования разных федеральных законов. В связи с этим возникли предложения о принятии специального Федерального закона «О территориальном общественном самоуправлении населения». В то же время, вряд ли целесообразно и возможно отрегулировать на федеральном уровне и отразить в одном законе все разнообразие конкретных форм и видов деятельности ТОС в разных регионах и муниципалитетах.⁷⁷

Функции и полномочия органов территориального общественного самоуправления:

1. Представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории.

2. Обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан.

3. Могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.

4. Вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Исключительные полномочия собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета об ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Осуществление собственных инициатив ТОС:

1. Организует консультирование жителей соответствующей территории по вопросам отношении с городскими службами и правам потребителей.

2. Оказывает содействие в развитии сферы услуг на соответствующей территории.

3. Осуществляет владение, пользование и распоряжение объектами собственности территориального общественного самоуправления и устанавливает порядок управления ими.

4. Контролирует соблюдение условий использования и охраны природных объектов, находящихся на соответствующей территории.

5. Организует работы по благоустройству и озеленению соответствующей территории, осуществляет контроль за проведением земляных работ.

6. Содействует жилищному и культурно-бытовому строительству на соответствующей территории посредством привлечения инвестиций.

7. Разрабатывает совместно с органами внутренних дел мероприятия по охране общественного порядка, профилактике преступности.

8. Выступают по поручению жителей в качестве их представителей в суде при рассмотрении дел о нарушении прав и свобод граждан.

9. Утверждает штат работников органа территориального общественного самоуправления и финансовые средства на их содержание.

10. Осуществляет иные полномочия, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и городского самоуправления.

11. Имеют право инициировать опрос общественного мнения.

12. Имеют право созывать собрания (сходы) жителей по месту жительства.

Объем прав, закрепленный в перечне, кому-то может показаться спорным, особенно в той части, в которой органы ТОС рассматриваются как самостоятельные юридические лица. С этим трудно не согласиться, так как на сегодняшний день нет ответа на вопрос о том, считать ли органы ТОС органами власти или считать их самостоятельными юридическими лицами. Вопрос принципиальный для всех структур и органов, как государственной власти, так и местного самоуправления и во многом, только от решения данного вопроса зависит дальнейшее эффективное развитие ТОС.

Финансовые ресурсы территориального общественного самоуправления

Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное в управление ТОС, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, средства муниципалитета, переданные для осуществления отдельных муниципальных полномочий, доходы от собственной хозяйственной деятельности и иные законные источники.

Финансово-экономическая деятельность органов ТОС в основном не вышла на тот уровень, который позволил бы органам ТОС самостоятельно реализовать собственные инициативы. На сегодняшний день реально можно говорить только о нескольких реальных источниках:

–  денежные средства из бюджета города - на организационные вопросы деятельности органов ТОС, т. е. возмещения затрат, связанных с регистрацией органа ТОС, открытием счетов в кредитных учреждениях, изготовлением печатей и штампов, приобретения канцелярских товаров, оплаты стоимости проезда на общественном транспорте;

– средства муниципального гранта;

–  средства регионального гранта;

–  привлекаемые ТОС средства, а это в основном деньги спонсоров, привлекаемые для проведения, как правило, новогодних праздников и чествования ветеранов войны и др.;

–  средства иностранных грантодателей.

Система работы органов местного самоуправления по вопросам взаимодействия с органами ТОС (на примере г. Тюмени)

При анализе существующего опыта по развитию территориального общественного самоуправления в нашем регионе и в стране, в последнее время наиболее отчетливо обозначились две модели: – первая, ТОС это часть системы местного самоуправления, (председатель получает заработную плату в администрации города) и другая, когда орган ТОС – это общественное объединение (председатель работает на общественных началах). В г. Тюмени действует некая средняя модель. В нашем варианте – орган ТОС может быть юридическим лицом, но без указания организационно правовой формы, председатель работает на общественных началах.

В органах местного самоуправления сложилась определенная система работы по развитию территориального общественного самоуправления, которая заключается в следующем:

1. Для координации деятельности органов ТОС, оказания практической и методической помощи в работе создаются отделы по работе с органами ТОС. Силами данного структурного подразделения и территориальных управлений административных округов (районов) оказывается практическая помощь в подготовке и проведении учредительных и иных конференций, сходов и других массовых мероприятий с участием органов ТОС, их техническое обеспечение.

2. Для председателей и актива органов ТОС проводится ежемесячный информационно-методический семинар, на который приглашаются руководители структурных подразделений администрации города и муни­­ципальных учреждений.

3. Органы ТОС имеют возможность реализовать свои проекты и программы, направленные на решение отдельных вопросов территории, участвуя в конкурсах на получение муниципальных грантов.

4. В бюджете города предусматриваются расходы на компенсацию органам ТОС расходов связанных с регистрацией в качестве юридического лица, открытие счета в банке, изготовление печатей, оплата канцтоваров и транспортных расходов на определенную сумму, подписка городской газеты.

5. Оказывается помощь в подготовке проектов решений городской Думы по определению территорий деятельности органов ТОС, проектов уставов органов ТОС.

6. Начальники территориальных управлений, структурных подразделений, депутаты включают в планы своей работы периодические встречи с председателями органов ТОС для практического решения возникающих проблем и вопросов взаимодействия органов ТОС со структурными подразделениями, депутатами.

7. Второй год органы ТОС участвуют в формировании предложений в план социально-экономического развития города, заявки от них принимаются в территориальных управлениях, делается экономический анализ и предложение прошедшее экспертизу включается в проект плана от территориального управления.

8. Ряд председателей органов ТОС включен в состав постоянных комиссий городской Думы с правом совещательного голоса, что дает им хорошую школу участия в выработке решений по всем вопросам городской жизни.

9. Председатели органов ТОС включаются в составы оргкомитетов по подготовке и проведению общегородских мероприятий.

10. Проводятся встречи Главы города и его первого заместителя с председателями органов ТОС, по итогам которых готовятся отдельные поручения руководителям структурных подразделений администрации по разрешению возникших вопросов и предложений.

11. Закреплено право участвовать в заседаниях земельно-градо­строи­тельной комиссии при рассмотрении вопросов нового строительства на территории действия ТОС.

Можно отметить сложившее в последнее время сотрудничество советов ТОС со структурными подразделениями администрации города по отдельным проблемам территорий, чему способствуют встречи с руководителями структурных подразделений на проводимых семинарах. Уже два года проводится Спартакиада среди команд органов ТОС города, посвященная Дню города, в этом году соревнования проводились по 4 видам спорта (баскетбол, теннис, футбол, волейбол), по трем возрастным категориям, дети, подростки и взрослые. Спартакиада включена в спортивный календарь города. Комитет по культуре оказывает содействие органам ТОС в организации и проведении праздников на их территориях.

Одной из форм взаимодействия органов местного самоуправления города и органов ТОС в последние годы было финансирование проектов общественно полезных программ, представляемых органами ТОС на конкурсной основе. Только в 1999 г. в г. Тюмени проведено 2 конкурса на получение муниципальных грантов, в которых рассмотрена 21 заявка от органов ТОС и 5 из них признаны победителями. В ходе работы по реализации грантов, поддержки инициативы жителей формируются партнерские отношения между различными объединениями граждан и органами местного самоуправления.

Следующим шагом партнерских взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами ТОС станет участие последних в реализации социальных муниципальных заказов. Таких примеров много. И одним из результатов этого конструктивного взаимодействия является то, что сформировался своего рода костяк лидеров ТОС, которые уже имеют практику решения вопросов местного значения, необходимую общую подготовку и определенный авторитет.

Большинство проблем у вновь избранных лидеров именно на начальном этапе своей деятельности, когда нужно доказывать свои идеи и предложения, искать пути их разрешения и сторонников. Все это подтверждает мысль о том, что необходимо обучать лидеров ТОС основам права, практике исследования и постановки проблемы, технологии работы с населением и т. д. Необходимо участие преподавателей ВУЗов города в проводимых семинарах для председателей и актива органов ТОС, с применением современных форм обучения. Другая цель этих семинаров- это определение приоритетов развития территориального общественного самоуправления в городе.

В муниципалитетах накоплен опыт организации ТОС, выработаны системы взаимодействия. Население начинает участвовать в принятии управленческих решений, касающихся жизненно важных вопросов. Необходимо продолжение сотрудничества органов местного самоуправления и населения по поиску более эффективных форм взаимодействия. Важно, чтобы все это происходило в соответствии с законодательством. Что касается органов ТОС, то Государственной Думе РФ предстоит еще большая работа.