Тема 26. Объединения органов местного самоуправления: взаимодействие, роль в управлении муниципальным образованием

В данной теме предполагается рассмотреть виды добровольных объединений муниципалитетов и их значение, роль в повышении качества управления.

В переходный период, особо ценен положительный опыт в решении тех или других проблем. В связи с этим обмен опытом, информацией является преобладающей формой общения между муниципалитетами, где роль объединений просто огромна.

Несовершенство нормативно-правовой базы МСУ также требует обобщения новых предложений в законодательство, иногда прямого участия в его разработке или принятии, что лучше сделать через объединения, коллективно.

Другой задачей объединений органов местного самоуправления является защита интересов самоуправления в целом, отдельных конкретных положений, к примеру, финансовой независимости, а также поддержка, как отдельных муниципалитетов, так и их работников, населения.

Распространены муниципальные объединения и за рубежом.

В современной юридической литературе встречаются несколько разновидностей классификаций объединений органов местного самоуправления:

1. По виду органа местного самоуправления входящего в состав объединения. В соответствии со ст. 14 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относятся:

– представительные органы местного самоуправления, причем наличие этих органов по закону является обязательным;

– иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

2. По виду превалирующего направления деятельности, идеи или цели закрепленной в Уставе. Например: ассоциация развития наукоградов своей основной целью ставит содействие участникам ассоциации в области науки. О деятельности Союза закрытых административно-территориаль­ных образований, можно судить уже исходя из его названия.

3. Наиболее популярной классификацией видов объединений органов местного самоуправления является классификация по территории действия объединений.

В РФ действуют различные ассоциации и союзы муниципальных образований:

– Общероссийские объединения органов местного самоуправления.

– 10 июня 1991 г. Министерством Юстиции РФ зарегистрирован Союз российских городов, главной целью которого является содействие городам в различных отраслях хозяйства и культуры. Он неоднократно обращался к Президенту, Парламенту и Правительству по различным вопросам городских финансов, экологии, культуры и т. д. С марта 1994 г. Союз принимал участие в работе над проектом Федерального Закона «О местном самоуправлении». При активном участии Союза был создан Российский городской коммерческий банк, учредителями которого стали многие российские города и Союз Российских городов.

Основные направления работы Союза российских городов:

– содействие развитию законодательной базы местного самоуправления на федеральном уровне и в субъектах Федерации, соответствующей конституционным нормам данного уровня власти;

– защита прав населения на местное самоуправление через решения федеральных органов власти, рассмотрение дел в судебных инстанциях, общественно-политические формы воздействия;

– продолжение работы по объединению органов местного самоуправления всех муниципальных образований в вопросах выработки государственной политики в области местного самоуправления, отражающей интересы государства в целом, общие интересы всех муниципальных образований, а также учитывающей их специфические особенности.

19 июня 1998 г. состоялась учредительная сессия Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 было одобрено предложение об образовании Конгресса, который «создается в целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований Российской Федерации и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти». Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований Российской Федерации.

Конгресс принимает участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

Цели, задачи, структура Конгресса муниципальных образований РФ показаны в качестве примера ниже.

Межрегиональные объединения органов местного самоуправления – это ассоциации, объединившие муниципальные образования разных субъектов РФ большого географического района (Сибирь, Кавказ, Поволжье и т. д.). К межрегиональным объединениям относятся: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, ассоциации городов Юга и Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, городов Урала, Поволжья.

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) создана в 1986 г. как Ассоциация сибирских городов, с 1991 г., после вхождения в нее первых городов Дальнего Востока, была переименована в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. По состоянию на 1 июля 1996 г. членами АСДГ являются 80 городов Сибири и Дальнего Востока с населением около 14 млн. чел. Будучи самостоятельной ассоциацией, АСДГ одновременно является коллективным членом Союза российских городов.

Региональные объединения органов местного самоуправления. К ним относятся ассоциации, объединяющие муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ. Например, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, учрежденной в 1994 г. главами местного самоуправления муниципальных образований этой области. Ассоциация является добровольной общественной организацией, образованной в целях «расширения прав и дальнейшего укрепления местного самоуправления, развития системы коммунального хозяйства, возрождения исторических традиций городской и сельской культуры, повышения благоустройства населенных пунктов и уровня жизни проживающих в них людей».

Объединения муниципальных образований имеют свои уставы и органы управления: президенты, председатели союзов и ассоциаций, правления, советы.

Ассоциации и союзы органов местного самоуправления следует отличать от таких общественных объединений как, например, Российское земское движение и других объединений, которые образуются гражданами, а не муниципальными образования в лице их органов. Следует также учитывать, что возможно образование ассоциаций экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Они образуются органами местного самоуправления для решения местных экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов. Такая ассоциация образована в Тюменской области.

Учредителями объединений являются органы местного самоуправления. Права объединения определяются в пределах полномочий делегированных им учредителями. Объединения обладают правами юридического лица. Руководство объединения от имени учредителей правомочно представлять их интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных им полномочий.

В ассоциациях и союзах могут создаваться различные подразделения. К примеру, в Конгрессе муниципальных образований создана секция «Муниципальное здравоохранение» со своим уставом, исполнительной дирекцией и информационным центром, комиссии по бюджетной и налоговой политике, вопросам социальной сферы, экономическому развитию муниципальных образований и т. д.

Организационные формы управления объединением определяются собранием учредителей. Высшим органом управления объединения является совет, в который входят руководители органов местного самоуправления или их уполномоченные представители. Полномочия совета определяются учредительным договором.

Цели, задачи и направления деятельности объединений по общему правилу закрепляются в их учредительных документах. В зависимости от территории деятельности объединения отличаются и их функции. Так, региональные объединения тяготеют к решению местных задач, в то время как общероссийские приоритетом своей деятельности считают более глобальные направления.

Однако у всех объединений органов местного самоуправления есть общие задачи, цели и направления деятельности. Среди них:

• содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации;

• участие в разработке и экспертизе проектов федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов (выступление с законодательной инициативой), взаимодействие с общественными организациями (объединениями) Российской Федерации, осуществление международных контактов и связей; содействие межрегиональной и внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления; представление в органы местного самоуправления предложений по вопросам координации их деятельности в решении общих задач;

• участие в формировании органов власти через выдвижение и поддержку кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, государственные органы власти;

• оказание органам местного самоуправления организационной, методической и юридической помощи; представление и защита законных интересов своих членов в государственных и общественных органах;

• разработка единого подхода в сфере бюджета, информации, транспорта и систем связи;

• участие в создании и развитии системы подготовки кадров для муниципальной службы;

• проведение исследовательских работ с привлечением ученых, специалистов, научных организаций;

• согласование мер по социальной защите населения;

• формирование банков данных по вопросам деятельности муниципальных образований и их объединений;

• проведение согласованной политики в сфере культуры, спорта, отдыха и туризма, разработка и осуществление программы по возрождению культурных традиций;

• осуществление иной деятельности, не противоречащей законодательству.

Наиболее важной функцией объединений все же является информационная функция. Предоставление необходимой информации членам объединений, оказание им грамотной юридической, организационной и иной помощи, повышение их квалификации и есть главная цель создания любого объединения органов местного самоуправления.

Ассоциации и союзы муниципальных образований тесно взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации, отстаивают и защищают права местного самоуправления, добиваются учета интересов муниципальных образований и местного самоуправления при проведении государственной политики в различных сферах общественной жизни.

Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации является координационным центром при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации. Состав Совета утверждается Президентом Российской Федерации (председатель Совета), при этом не менее половины членов Совета составляют выборные должностные лица местного самоуправления, всего более 50 чел. Члены Совета участвуют в его заседаниях лично и не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Основными задачами Совета являются: разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации; обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления; рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления; рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления; развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления; осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления и т. д.

Заседания Совета оформляются протоколами. При необходимости решения Совета оформляются указами или распоряжениями Президента Российской Федерации. Решения Совета направляются в соответствующие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. То есть на практике законодательная инициатива объединений органов местного самоуправления проявляется в том, что принятый объединением проект нормативного акта проходит через Совет по местному самоуправлению и возможно в будущем становится, например, Указом Президента.

Союзы и ассоциации органов местного самоуправления участвуют в разработке и реализации государственных программ. Так, Федеральная программа поддержки местного самоуправления предусматривает ее исполнение с участием союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.

Союзы и ассоциации органов местного самоуправления являются исполнителями данной программы. Суть ее состоит в разработке и принятии мер государственной поддержки местного самоуправления в области формирования правовой и финансово-экономической основы местного самоуправления, мер в области информационного обеспечения и систем подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Объединения муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях, они так же обобщают и пропагандируют лучший опыт организации и деятельности местного самоуправления.

Объединения органов местного самоуправления принимают участие в международном сотрудничестве в сфере местного самоуправления (участие в международных форумах по проблемам местного самоуправления, взаимодействие с зарубежными ассоциациями и союзами местных властей и т. д.).

Объединения в соответствии с принятыми на себя задачами предлагают оптимальные варианты учета местных интересов, содействуют органам федеральной власти в случае возникновения конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях совместно с органами местного самоуправления в реализации мер по стабилизации обстановки, оказывают содействие этническим общностям, находящимся на территории учредителей объединения в создании культурных центров.

Объединения имеют право координировать в пределах своей компетенции работы по реализации социально-экономических программ и проектов, создавать в установленном порядке в городах и других населенных пунктах РФ координационные центры и представительства. Получать в установленном порядке от органов государственной власти и управления, государственных, научно-исследовательских учреждений и организаций информацию, включая статистические данные, необходимую для выполнения своих функций. Таким образом, объединения органов местного самоуправления имеют большой круг направлений своей деятельности.

Хотелось бы заметить, что Российские объединения все больше приобретают характер прополитических образований, наподобие зарубежных объединений. Это сказывается в том, что ассоциации и союзы все более часто лоббируют свои интересы в органах представительной власти не только на уровне субъектов, но и на уровне федерации. Таким образом, объединения осуществляют некую политическую функцию.

Появление объединений органов местного самоуправления сыграло важную роль в формировании муниципальной системы РФ.