5. Муниципальное образование: признаки, типология, варианты формирования

Прототипом нынешних муниципальных образований были «земства». После реформы Ивана IV Грозного середины ХVI в. из крестьянской среды выбирали земских старост, сотские, пятидесятские и десятские, целовальники. Как выборные, все они составляли земскую избу, правда, под контролем воевод. В 1864 г. царское правительство провело земскую реформу, утверждало Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

После февральской революции 1917 г. создавались волостные земства. Но уже в этом году после Октябрьской революции развитие земства и местного самоуправления прекратилось. Территории, управляемые местными органами в РСФСР, устанавливались Президиумом Верховного Совета РСФСР. Они представляли собой районы, сельские Советы, районы в городах.

Понятие муниципального образования необходимо рассматривать как соединяющее в себе понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории. Каждое муниципальное образование, имеющее свое официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность.

Масштаб территорий, в пределах которых функционируют местные образования, их наименование и все вопросы, связанные с их созданием, упразднением, преобразованием, установлением границ, решаются самостоятельно органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными законами.

Наименование многих муниципальных образований имеют древние корни. Изменение названия возможно в двух случаях. Во-первых, в случае изменения границ муниципального образования или слияния нескольких муниципальных образований. Во-вторых, в случае простого изменения названия, если это, например, омоним, порождающий путаницу, или унизительное название.

Границы любых муниципальных образований выполняют управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры органов местного самоуправления, отражают местные особенности производства и жизни населения.

Вопрос о границах территорий местного самоуправления имеет два основных аспекта:

1) защита сложившихся, установленных границ;

2) установление новых, ранее не существовавших.

Следует подчеркнуть, что понятия «административная черта города» и «городская черта» могут не совпадать.

Административная черта (граница) – линия ограничения территории административно подчиненной (подведомственная) органам городского самоуправления (городской думе, администрации города). В границах административной черты может быть расположено несколько населенных пунктов, которые являются относительно самостоятельными местными сообществами.

Городская черта (граница) – линия ограничения территорий, которые обеспечивают социально-воспроизводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексное развитие данного населенного пункта. В пределах городской черты находятся земли, которые состоят в ведении органов местного самоуправления города, собственников на землю и иных пользователей земельных участков.

Социальные границы города в отличие от административных можно определить как ареал повседневной жизнедеятельности населения, проживающего или только работающего на территории муниципального образования (т. е. города и его окружения). Социальные границы современного города (особенно крупнейшего), охватывающие пригородную зону и нередко всю агломерацию, не совпадают с его административными границами.

Уровень проницаемости границ муниципального образования зависит от количества и качества коммуникаций, пересекающих границы, и от характеристики самой границы. Внешние связи дают главный импульс к развитию любого поселения.

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному (рассеянному) расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому все муниципальные образования можно разделить на три большие группы:

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

Следует также ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы:

1) многофункциональные образования;

2) монофункциональные образования.

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (типичный пример подобного муниципального образования – столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России). Хотя и в этом случае имеются исключения, например, Череповец, Тольятти, Набережные Челны и другие, в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий.

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

1. Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города-центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов власти и состояния их бюджетов.

Россия отличается большим разнообразием подходов к тому, как должны складываться территориальные основы местного самоуправления. Это неудивительно, наша страна обширна, в разных ее частях имеются собственные исторические, культурные, политические традиции.

В редакции Закона от 28 августа 1995 г. муниципальное образование определяется как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Ключевыми в этом определении можно считать слова «населенная территория» и «в пределах которых осуществляется местное самоуправление». В чем сильные и слабые стороны данного определения?

С одной стороны, оно предоставляет возможность организовывать местное самоуправление на любой населенной территории, исходя из воли населения, местных особенностей и традиций, эффективности решения вопросов местного значения, причем, как кажется, дает гарантии обязательного наличия при этом необходимых материальных и финансовых ресурсов, а также избираемых самим населением органов местной власти. Но имеется и другая сторона. По совокупности положений Закона, очевидно, что муниципальное образование является частью территории субъекта Российской Федерации (хотя из приведенного определения это прямо не следует) и последнему Законом предоставлены широкие полномочия в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, в предельном случае – даже при игнорировании воли населения, так как процедуры учета мнения населения также устанавливаются законом самого субъекта Российской Федерации.

В словосочетании «населенная территория» базовым является слово «территория», но реальным субъектом деятельности по осуществлению местного самоуправления может и должно быть население, объединенное общими интересами, связанными с совместным проживанием на данной территории, то есть территориальный коллектив (достаточно часто для его обозначения используется понятие «местное сообщество»). В отношении поселений в терминологии градостроительного законодательства совпадающих с населенными пунктами, этот вопрос не стоит. Но когда речь заходит о группах поселений, закономерно возникает проблема населенности межселенных территорий. Особенно это касается малонаселенных районов Сибири и Крайнего Севера. Постоянно возникает вопрос о правомерности существования муниципальных образований, состоящих из нескольких (иногда двух) населенных пунктов, отстоящих друг от друга на сотни километров.

Из вышесказанного видно, что при кажущейся простоте и очевидности определения муниципального образования, данного в Законе от 28 августа 1995 г., оно порождает множество теоретических и практических проблем.

Новая редакция Закона в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение», определенном иначе, чем в градостроительном законодательстве. Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях». Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике. Поэтому в новой редакции Закона городским поселением признается «город или поселок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями. Сельское поселение – «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).

Далее через понятие «поселение» определяются еще несколько видов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения). Определение муниципального образования дается как производное от них: «муниципальное образование – городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Отметим, что содержание понятия «поселение» в новой редакции Закона отличается от содержания понятия «муниципальное образование» в его предыдущей редакции. На первый план выходит место компактного проживания людей и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями Закона возникают как следствие имеющегося статуса.

Редакцией Закона от 28 августа 1995 г. предусмотрено, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».

Здесь имеет место перечисление возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, но не содержатся требования об обязательном осуществлении местного самоуправления на этих территориях, и очевидно, что их перечень не является «закрытым».

В результате этого, а также с учетом собственных полномочий в области определения территориальной основы местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли для себя 4 различные модели территориальной организации местного самоуправления.

Идеалистическое желание построить одноуровневую систему местного самоуправления (в смысле его территориальной организации) – задача на практике неразрешимая. Требования, предъявляемые к местному самоуправлению, противоречивы. С одной стороны, местная власть по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого территории муниципальных образований должны быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенных пунктах или их небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях. Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, расположенным по территории неравномерно. Поэтому в большинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. Тем более это актуально для России с ее огромной территорией и значительными диспропорциями в социально-экономическом развитии регионов и населенных пунктов.

Еще один довод в пользу двухуровневой территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований – это необходимость разграничения компетенции и требующихся для ее реализации ресурсов. Редакцией Закона от 28 августа 1995 г. установлена единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция, включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. Это приводит к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны решать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. Закон содержал норму, согласно которой «в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города». Но она, во-первых, касалась только тех субъектов Российской Федерации, которые приняли двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления, во-вторых, могла реализоваться, как правило, таким образом, что возникала запрещенная Законом соподчиненность муниципальных образований.

Новая редакция Закона установила следующие виды муниципальных образований:

– городское поселение;

– сельское поселение;

– муниципальный район;

– городской округ;

– внутригородская территория города федерального значения.

Закон содержит требования к установлению границ территорий муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации.

Вся территория Российской Федерации разграничивается между муниципальными образованиями, но поскольку в каждом субъекте Российской Федерации создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, будет ли вся территория разграничена между поселениями или к муниципальным районам будут отнесены межселенные земли. В новой редакции Закона вопрос решен в пользу поселений, то есть вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но, поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является малонаселенным, Закон содержит исключение из этого общего правила.

На территориях с низкой плотностью населения допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут находиться в границах городских и сельских поселений.

Кроме численности населения и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, Закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. В связи с тем, что установление границ муниципальных образований отнесено к полномочиям субъекта Федерации, установление норматива пешей доступности по общему правилу должно осуществляться субъектом Федерации. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра (указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях).

Установление границ муниципальных районов должно осуществляться также с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района.

В отдельную категорию муниципальных образований выделены городские округа – городские поселения, наделенные компетенцией, как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов). Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» (ст. 15) все муниципальные образования являются объектами территориального землеустройства, в процессе которого разрабатываются проекты территориального землеустройства (проекты границ муниципальных образований), а также выполняется межевание. «Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат» (ст. 17 ФЗ «О землеустройстве»).

Таким образом, на всей территории Российской Федерации в пределах границ субъектов Российской Федерации для каждого муниципального образования в процессе проведения территориального землеустройства должна быть определена территория и установлены ее границы, определяющие пределы полномочий органов местного самоуправления, в том числе полномочий, связанных с управлением земельными ресурсами.

Таким образом, мы можем констатировать:

1. Территория муниципального образования должна определяться на основе глубокого изучения интересов населения, проживающего на ней.

2. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования – предмет деятельности органов власти.

3. Наличие интересов совместного проживания и хозяйствования – основной фактор, определяющий единство территориального управления.

4. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения, как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.