Тема 12. Муниципальное хозяйство

«Хозяйство, то же домоводство, домоустройство: заведывание, управление порядком и расходами…» – так определил это понятие В. И. Даль³⁷. Существует несколько толкований термина «местное хозяйство».

Первое – «местное хозяйство» – это совокупность субъектов хозяйственной деятельности, учреждений социально-культурной сферы муниципальной формы собственности.

Второе – «местное хозяйство» – это совокупность всех хозяйствующих и других субъектов различной формы собственности расположенных на территории муниципального образования.

Есть и другие толкования. Например, под «местным хозяйством» понимаются предприятия коммунального, жилищного хозяйства, т. е. те пред­­­приятия, которые обслуживают местное население.

Мы помним, что «местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта».³⁸ Компетенция органов местного самоуправления распространяется на все хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования, но только в части, регламентированной государственными законодательными актами.

Органы местного самоуправления могут самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, землей, устана­вливать правила взаимодействия, сотрудничества с субъектами хозяйственной деятельности различных форм собственности, но всегда результаты этой деятельности должны носить общественный характер, т. е. услуги и товары должны быть доступны жителям муниципального образования.^

В 1990-х гг. ХХ века вновь в научных кругах, среди практикующих глав муниципальных образований, депутатов разных уровней начал употребляться термин «муниципальное хозяйство». Ни с юридической, ни с экономической точки зрения различий между «местным хозяйством» и «муниципальным хозяйством» нет.

Обратимся к истории. «Происхождение упомянутого термина относится к классической древности. Mynis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, принимаю. Соответственно городское управление, берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством».³⁹

Распоряжение хозяйственными средствами – это использование муниципалитетом общественной власти, собственных финансовых, материальных ресурсов и потенциала местной общины для воздействия на поведение хозяйствующих субъектов разных форм собственности, расположенных в муниципальном образовании. Однако следует учесть, что эффективное распоряжение хозяйственными ресурсами может воздействовать и на хозяйствующие субъекты, находящиеся за пределами муниципального образования – это эффект создания привлекательного инвестиционного климата.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. в книге «Основы управления муниципальным хозяйством» пишут о том, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

Итак, муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

Государственное хозяйство любой страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов. С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны – как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

Муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области хозяйственной деятельности и, прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности.

Хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения, осуществляют разнородные субъекты:

– муниципальные предприятия и учреждения;

– предприятия и учреждения иных форм собственности, деятельность которых связана (в большей или меньшей степени) с реализацией коллективных интересов местного сообщества;

– предприятия, не находящиеся на территории муниципального образования, но работающие на его коллективный интерес в связи с хорошим инвестиционным климатом на данной территории;

– органы местного самоуправления как координирующие органы.

Роль и значимость каждого элемента муниципального хозяйства различны. Муниципальные предприятия, учреждения по своей природе общественны, а значит, и все результаты работы обязаны направлять на удовлетворение общественных интересов. Все иные предприятия, указанные выше, обязаны участвовать в реализации общественных интересов в силу принуждения через законы (налоги, сборы, отчисления в фонды, и др.) и добровольно в виде спонсорства, меценатства. Органы местного самоуправления осуществляют функцию регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в интересах населения муниципального образования.

В практике различают несколько моделей муниципального хозяйства:

1. «Коммунальная модель муниципального хозяйства» основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее «благополучных» странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством. Применение метода хозяйствования является скорее исключением, нежели правилом.

2. «Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства» предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения и производителя продукции и услуг на территории муниципального образования дополняются возможностью исполнения муниципальной собственности для получения рентных платежей. Другими словами, допускается управление муниципальной собственностью.

3. «Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства» подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Другими словами, органы местного самоуправления используют как методы управления, так и методы хозяйствования.

Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга. Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых являются:

1. Объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством.

2. Наличие и характер основных ресурсов территории.

3. Наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях.

4. Налогоспособность населения.

В зависимости от комбинации этих факторов определяется соотношение управления и хозяйствования, формируется конкретный вид муниципального хозяйства ⁴⁰.

Только управлением муниципальным хозяйством деятельность органов местной власти не исчерпывается. Сегодня, в условиях рыночной системы отношений, при принятии управленческих решений нельзя ограничиваться ресурсами только муниципалитета или передаваемыми государством или заемными средствами. Необходимо учитывать такие ресурсы как средства предприятий, банков, сбережения населения, некоммерческих организаций, потенциал домохозяйств и т. п. Учитывать необходимо и самодеятельность членов местного сообщества как серьезный ресурс местного самоуправления.

Цель муниципального хозяйства – создание удобной среды обитания жителей муниципального образования, социальное благосостояние сообщества, свобода и доступность в использовании общественного достояния, создание соответствующего доходам и расходам «уровня удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизненных благах»⁴¹.

Управление муниципальным хозяйством – это, прежде всего деятельность органов местного самоуправления по направлению работы предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, на удовлетворение коллективных потребностей (общественных интересов) населения этого поселения.

Учитывая разные возможности муниципальных органов власти по отношению к различным субъектам хозяйствования, можно рассмотреть их управленческую деятельность как координацию систем жизнеобеспечения в муниципальном образовании.

Для муниципального образования – города – координация систем жизнеобеспечения представляет комплекс мер по принятию и реализации управленческих решений. Примерный их перечень представлен на схеме.

О том, как управляются конкретные сферы муниципального хозяйства, обеспечивающие жизнедеятельность муниципального образования, мы будем говорить в следующих темах.