Т ема 15. Градостроительная политика. Регулирование планировки и застройки муниципального образования. Улучшение жилищных условий жителей

Градостроительная политика на территории города – целенаправленная деятельность органов местного самоуправления по формированию благоприятной среды жизнедеятельности человека с учетом местных условий.

Градостроительная политика в муниципальных образованиях осуществляется в нескольких направлениях:

–  использование действующей утвержденной градостроительной документации и действующих регламентов;

– разработка градостроительной документации;

–  разработка нормативно-правовых актов, регулирующих градост­ро­ительный процесс в муниципальном образовании.

Использование действующей утвержденной градостроительной документации и действующих регламентов осуществляется на основании утвержденного Генерального плана муниципального образования, как основного градостроительного документа, ранее утверждаемого Советом Министров РСФСР, а сейчас представительными органами муниципальных образований.

Основным градостроительным регламентом, определяющим планировочное развитие поселения является «План красных линий», определяющий габариты инженерно-транспортных коридоров, а также территории, не подлежащие приватизации (с целью уменьшения затрат муниципалитета, связанных с выкупом территорий при строительстве транспортных или инженерных магистралей).

Следующим уровнем градостроительной документации, предназначенной для регулирования застройки территорий города, являются проекты планировок микрорайонов и кварталов. Первый этап этого уровня – это опорные планы. Важнейшим элементом любой градостроительной документации является экологическая экспертиза.

Основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности на территории городов – Градостроительным кодексом РФ, определены «Правила застройки».

Указанные «Правила…» устанавливают правовой режим для каждой территориальной зоны. Обычно первая часть «Правил застройки» муниципального образования – это «основные положения». Адаптирующие положения Градостроительного кодекса РФ и Градостроительного Устава субъекта РФ согласовываются со всеми необходимыми подразделениями и структурами.

Вторая часть «Правил…» включает в себя «Схему территориального зонирования» и установление градостроительных регламентов на территории каждой зоны. «Правила застройки» являются общими для всех субъектов градостроительной деятельности.

В соответствии со ст. 18 Градостроительного кодекса РФ для учета мнения горожан о предстоящих градостроительных изменениях администрации городов издают распоряжения о порядке участия граждан, их объединений в обсуждении и принятии решений о градостроительной деятельности на территории муниципального образования, которым предусматривается опубликование в средствах массовой информации о намечающихся процессах проектирования и строительства до принятия решения об этих действиях.

Градостроительным кодексом Российской Федерации ⁴³ разделены государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности.

Государственные интересы – интересы Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 3) в обеспечении условий для устойчивого развития поселений.

Общественные интересы – интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, … (п. 2 ст. 3 ГК).

Согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 4 ст. 3).

Особое регулирование градостроительной деятельности

Особое регулирование градостроительной деятельности определено в ст. 6 Градостроительного Кодекса РФ. Особому регулированию подлежит градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных правил использования территорий обеспечение частных, общественных или государственных интересов невозможно или затруднено (п. 1 ст. 6).

Особое регулирование градостроительной деятельности на территориях и поселениях осуществляется посредством:

– введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;

– введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации (ст. 6 п. 2).

К территориям особого градорегулирования могут относиться территории объектов историко-культурного наследия… (ст. 6 п. 4).

К поселениям, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования, могут быть отнесены... города-центры субъектов Российской Федерации; исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры (ст. 6 п. 4).

То есть, субъект Российской Федерации вправе ввести режим особого градорегулирования на территории муниципального образования, которое отвечает вышеперечисленным критериям, но одновременно должен утвердить или ввести разработанные специальные госстандарты и государственные градостроительные нормативы и правила (п. 2 ст. 6).

Также субъектом РФ должен быть разработан и введен в действие особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации. При этом субъект РФ утверждает «… границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования и порядок особого регулирования …на указанных территориях» (ст. 22).

Земельным Кодексом ⁴⁴ предусматривается порядок использования земель поселений в соответствии с зонированием их территорий (ст. 83 п. 2), который регламентируется нормативным правовым актом органа местного самоуправления «Правилами землепользования и застройки».

В пределах черты городских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (ст. 85 п. 10) , которые используются в соответствии с «Правилами землепользования и застройки».

Для придания какой-либо территории города статуса особо охраняемых земель необходимо иметь:

– утвержденный генеральный план города, куда входит чертеж «Функциональное зонирование территории»;

– на основе этого чертежа разработать градостроительные регламенты на каждую зону (ст. 39 Градостроительного Кодекса РФ).

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции определяют режим использования территорий, форму земельных отношений, ограничения пользования земельными участками, долевое участие предприятий, учреждений, организаций в жилищном, культурно-бытовом и коммунальном строительстве, благоустройстве и содержании территорий (пример: п. 5 ст. 30 Градостроительного Устава Тюменской области от 24.03.1999 г.).

Роль местного самоуправления, определенная законодательством в области регулирования градостроительной деятельности велика и занимает соответствующее место в градостроительном процессе.

Улучшение жилищных условий жителей

Вопросы улучшения жилищных условий были и останутся главнейшими для каждой семьи, для каждого человека. Они трудно решались в советские времена, не легче решаются и сегодня. Да жилье и не было никогда бесплатным. Строили за счет бюджета, за счет прибыли предприятий и учреждений, уменьшая при этом доходы населения. Сегодня бесплатное жилье выделяется только определенным категориям граждан (чернобыльцам, военнослужащим, инвалидам, детям-сиротам, бюджетникам и др.), остальным государство предлагает самостоятельно выбрать способ улучшения своих жилищных условий. Это могут быть банковские кредиты, субсидии, облигационные займы и сертификаты, ипотечные кредиты и т.п.

Усилия в сфере жилищной политики органов местного самоуправления в основном направлены на:

– обеспечение выполнения федеральных и региональных программ жилищного строительства;

– поиск новых путей и источников финансирования жилищного строительства;

– сохранение, насколько это будет возможно, практики бесплатного предоставления жилья в муниципальном жилищном фонде льготным категориям населения, не имеющих иных путей улучшения жилищных условий;

– стимулирование развития жилищного рынка, формирование реального слоя собственников жилья;

– ликвидация ветхого жилья;

– сохранение существующего жилищного фонда;

– изучение и внедрение позитивного опыта.

К предметам ведения местного самоуправления в этой сфере относятся:

– содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

– содержание и использование муниципальных жилого фонда и нежилых помещений.⁴⁵

Строительство жилья, обеспечение нуждающихся жильем не являются функциями местного самоуправления. Поэтому, как уже говорилось, главными в жилищной политике органов городской власти на ближайшее десятилетие должны быть вопросы содержания, сохранения, обновления и реконструкции, бережного использования жилищного фонда и инженерной инфраструктуры.

Одним из направлений в деятельности местных властей является приватизация, жилья создание товариществ собственников жилья, кондоминиумов.

На протяжении почти 50 лет (с 1945 по 1993 гг.) местные Советы, а позже – органы местного самоуправления, вправе были удерживать для дальнейшего распределения часть жилой площади во вновь построенных домах, что позволяло обеспечивать жильем некоторые категории граждан. Так, 10 % от всей жилой площади во вновь построенных домах предназначалось инвалидам Великой Отечественной войны, 6 % – для переселения граждан из домов, подлежащих сносу в связи с отводом земельных участков под жилищное строительство; 2 % – для предоставления служебной жилой площади. Кроме того, некоторые Советы народных депутатов принимали дополнительные меры социально-бытовых условий работающих, где предусматривалось выделение квартир сверх процентов обязательных отчислений.⁴⁶

К примеру, в г. Тюмени с 1991 г. застройщик передавал администрации города три квартиры из каждого построенного дома для распределения работникам бюджетной сферы: одну – учителю, одну – врачу, одну – участковому милиционеру. Данные жилые помещения распределялись указанным сотрудникам с учетом максимального приближения к месту работы.

Такая ситуация была возможна в условиях, когда основное имущество, в том числе и жилье, находилось в собственности государства. Сегодня оснований принудить собственника передавать часть вводимого им жилья муниципалитету действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает.

В нынешних условиях все ветви власти пришли к осознанию того, что только за счет бюджетов государства, субъектов федерации или местных бюджетов жилищную проблему не решить. Необходимо подключать к жилищному строительству силы и сбережения самих граждан. Политические и социально-экономические перемены в нашей стране обусловили развитие частного индивидуального жилищного строительства в качестве приоритетного направления улучшения жилищных условий. Вместе с тем, низкий уровень материального благосостояния большей части населения России требует проведения государством такой жилищной политики, которая бы обеспечила реальную возможность строительства или приобретения жилья семьями со средними и низкими доходами, а именно:

1. Строительство жилья, не ориентированного на нуждающихся в жилье, не носит социально-направленного характера.

2. Органы власти не создали систему социальной защиты граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

3. Строительство жилья (заказы, в основном частные), производственных мощностей дало возможность сохранить и стабилизировать потенциал строительного комплекса, позволяющего увеличить темпы жилищного строительства.

4. Жилищный вопрос сам по себе не решится. Требуются усилия властных структур по выработке целевой программы «Жилище» (название условное), учитывающей реальные социально-экономические условия в стране, регионе, муниципалитете с обязательным учетом фактических возможностей участия граждан, состоящих в очередях на улучшение жилищных условий.

5. Изменение политических и социально-экономических условий не изменило в сознании значительной части населения отношение к обеспечению жильем как к бесплатно предоставляемому социальному благу.

6. Жилищный вопрос продолжает в нашей стране оставаться вопросом политическим, а качество его решения во многом определяет отношение населения ко всем уровням власти и даже государственному строю.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и органы местного самоуправления, обязаны принимать меры по реализации жилищной политики Российской Федерации и регионов. На протяжении ряда лет из федерального и региональных бюджетов выделяются средства на строительство жилья для бывших военнослужащих, инвалидов и участников ликвидации Чернобыльской аварии, а также вынужденных переселенцев.

В связи с этим органы местного самоуправления:

– ведут учет данных категорий лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений;

– создают комиссии по рассмотрению вопросов об обеспечении жилой площадью граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; по реализации президентской программы «Государственные жилищные сертификаты»; по обеспечению жильем инвалидов и участников ликвидации последствий на Чернобыльской АЭС;

– вносят предложения в проекты законов «О регулировании жилищных отношений», «О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений», готовят замечания и предложения в проект Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральных Законов, Постановлений Правительства.

В соответствии с решениями органов местного самоуправления сохраняется практика бесплатного предоставления жилья (в порядке очередности) льготным категориям горожан и работникам бюджетных организаций, не имеющим возможность улучшить жилищные условия за счет собственных средств.

В течение последних лет приоритетным направлением деятельности местного самоуправления в жилищной сфере было обеспечение жильем инвалидов Великой Отечественной войны I группы, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Лицам, ранее проживавшим в коммунальных квартирах, улучшаются жилищные условия после освобождения в них изолированных жилых помещений. Не имеющим жилья, и жителям, чье жилище пострадало от пожаров и наводнений, муниципалитетом предоставляются жилые помещения в общежитиях. Еще одним важным направлением жилищной политики муниципального образования является реализация мероприятий по отселению граждан из ветхого жилья.

Учитывая относительно низкие доходы основной массы нуждающихся в жилье и высокую рыночную стоимость жилья, жилищная политика органов местного самоуправления нацелена на обеспечение доступности получения жилой площади за счет бесплатной приватизации занимаемого гражданами жилья в муниципальном жилищном фонде. Таким образом, граждане, воспользовавшиеся правом бесплатной приватизации муниципального жилья, обеспечивают себе начальный капитал, и могут использовать его в дальнейшем для улучшения своих жилищных условий. Органами местного самоуправления предпринимаются также попытки наладить систему бюджетного кредитования горожан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Муниципальными образованиями осуществляется дальнейшая поддержка самостоятельных действий жителей, направленных на обеспечение своих семей необходимой жилой площадью (путем обмена, приобретения жилых помещений, строительства жилья). С этой целью создаются муниципальные учреждения агентств недвижимости и «Бюро обмена жилой площади», сотрудники которых оказывают услуги при заключении различных сделок с жилыми помещениями.

С осени 2005 г. в России внедряется национальный проект «Доступное жилье», который призван обеспечить увеличение объемов строительства жилья в городах, поселках, селах, приобрести которое смогут граждане со средним и ниже среднего достатком через механизмы ипотечного кредитования.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления в сфере жилищной политики – это, прежде всего, разработка и утверждение нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок:

– продажи жилых помещений муниципального жилищного фонда;

–  предоставления целевых займов из муниципального бюджета на строительство и приобретение жилья;

–  приватизации жилых помещений муниципального жилищного фонда;

–  предоставления жилых помещений в специализированных домах муниципального жилищного фонда (общежития; маневренный фонд);

– переустройства жилых и нежилых помещений;

– обмена и мены жилых помещений.

К примеру, в ноябре 1999 г. впервые администрацией г. Тюмени был выпущен сборник «Регулирование жилищных правоотношений в городе Тюмени», который адресован не только профессиональным юристам, работникам органов местного самоуправления и жилищно-коммунального хозяйства, но и тем, кто хотел бы самостоятельно ориентироваться в законодательстве Тюменской области и города Тюмени.

Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению контроля за реализацией и соблюдением жилищного законодательства осуществляется муниципалитетами через систематически проводимые комплексные проверки. По результатам проверок, а также в соответствии с п. 10 ст. 3 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» предъявляются исковые заявления в суды, выдаются предписания по обеспечению жилищного законодательства.

Основным методом реализации жилищной политики муниципалитета является создание условий для устойчивого и эффективного экономического оборота жилищного фонда, в рамках которого удовлетворяются жилищные потребности граждан, поддерживаются и развиваются стандарты качества строительства и содержания жилья (рис. 1.).

Рис. 1. Деятельность муниципалитета в решении жилищной проблемы

Решение жилищной проблемы необходимо обеспечивать за счет опережающего развития частного жилищного сектора, создаваемого за счет средств частных инвесторов, в том числе на средства граждан.

Основой деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищной политики должна быть комплексная жилищная программа. Жилищная программа должна разрабатываться исходя из научного анализа и прогнозов социально-экономической ситуации в регионе, оценки динамики жилищного обеспечения граждан, эффективности реализуемых методов и схем привлечения инвестиций, жилищного потенциала территории, сбалансированности доходов граждан и рентабельности строительного комплекса.

С 2006 г. в Российской Федерации начата реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».