1. Муниципальная территория

Управление муниципальным хозяйством невозможно без глубокого изучения территории, на которой оно находится, совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования.

Вопрос о территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных вопросов как при определении института местного самоуправления в процессе работы Конституционного совещания, так и в процессе работы над текстом базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Безусловно, что для жарких дискуссий по этому поводу имелись достаточно веские причины. Прежде всего, это обусловлено отсутствием устойчивой исторической традиции в этой области государственного строительства. Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, которые на протяжении практически всей дореволюционной истории являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных её исторических формах. Эта стабильность связана, прежде всего, с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельное управление вряд ли может вызвать сомнение у политиков и ученых.

Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась её самодостаточность (возможность «кормления»» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, выступая центрами торговли, являлись началом, объединяющим территории.

В ХIХ веке с развитием товарности сельского хозяйства эта позиция постепенно заменялась пониманием территории управления как территории, требующей властного регулирования отношений между людьми. Уже в Манифесте 1861 г. сельское общество определяется как одно или несколько поселений, связанных общим хозяйственным интересом. По этим же принципам происходило определение и иных административно-терри­ториальных единиц. В 1901 г. была создана специальная комиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающееся на изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.

В советское время хозяйственный уклад, основанный на государственной собственности, привел к тому, что в основу деления закладывались различные внеэкономические факторы. И лишь в 1960-80 гг. вопрос об оптимальных территориях управления встал с новой остротой. Однако в этот период разработка концепций экономических районов велась лишь на макроуровне и учитывала в основном отношения между предприятиями в рамках единого народнохозяйственного комплекса.

Появление в начале 1990-х гг. мелких собственников и малого предпринимательства, разгосударствление собственности поставили вопрос о регулировании отношений на самом нижнем уровне власти – местном самоуправлении. Принятый в 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривал передачу отдельных прав и полномочий в регулировании местной жизни местным органам власти, однако он не изменил сложившуюся систему административно-территориального устройства, устанавливавшую прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной органам власти.

Конституция РФ, принятая в 1993 г., а следом за ней и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления.

Подобный подход не является чем-то исключительно новым в мировой практике. Так, в 1950-60 гг. нынешнего столетия по этому пути шла реформа местного самоуправления в Японии. Государство разрешило добровольное объединение муниципалитетов и стимулировало это экономическими рычагами. Таким образом, создавался гибкий механизм сопровождения экономических реформ административными преобразованиями. В конце 1960-х гг. после стабилизации экономической ситуации, сложившиеся границы муниципалитетов были закреплены законом.

Для России данный подход приемлем вследствие громадной территории, существенных различий в экономическом и природном потенциалах и особенностей расселения. Определение оптимальной территории муниципальных образований сегодня идет и в России. В большинстве субъектов России образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что эти территории всегда оптимальны для данного региона.