logo
Муниципальный менеджмент Киричук

Проблемы нормативно-правового регулирования земельных отношений

Экономические преобразования в России привели к возникновению таких отношений, объектом которых является недвижимое имущество. Гражданский кодекс Российской Федерации отнес земельный участок и все, что прочно связано с землей, к недвижимому имуществу. В эколого-экономическом плане земля является природным ресурсом, с которым неразрывно связаны иные природные объекты, а в хозяйственно-экономи­ческом отношении земельные участки выступают средством производства в сельском и лесном хозяйстве или используются как пространственный операционный базис (место размещения различных объектов).

Гражданское, административное и ряд других отраслей законодательства не отражает земельной специфики при регулировании вопросов, связанных с землей, либо регулирует их вопреки принципам рационального использования и охраны земель. В настоящее время круг отношений, регулируемых земельным законодательством, не может ограничиться собственно земельными отношениями. К отношениям, регулируемым земельным законодательством, следует отнести любые отношения по вопросам владения, пользования и распоряжения землями, а также отношения, касающиеся государственного управления земельными ресурсами. Одновременно следует подчеркнуть, что имущественные, административные, лесные и иные отношения могут регулироваться земельным законодательством только в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны земель.

Исходя из вышеизложенного, отношения, регулируемые земельным законодательством, целесообразно разделить на два крупных блока.

К первому блоку будут относиться отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельным участком. Эти отношения регулируются земельным законодательством в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации в рамках его правовых конструкций (право собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования). Такая позиция правомерна, поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей в основном связаны с интересами участников оборота земли.

Второй блок отношений, регулируемых земельным законодательством, будут составлять отношения в области использования и охраны земель (государственного управления земельными ресурсами), хотя некоторые моменты законодательства наделяют этими правами и муниципальные образования.

Если первому блоку отношений свойственен гражданско-правовой (диспозитивный) метод регулирования (признание равенства участников, свобода договора, автономия воли и другие признаки), то второй блок отношений базируется на административном (императивном) методе регулирования, то есть на основе властно-командных начал, когда государственные органы в рамках, строго очерченных законодательством, под угрозой применения мер принудительного воздействия вправе требовать выполнения соответствующих предписаний.

В Российской Федерации с 1991 г. принималось значительное количество законов и подзаконных актов о земле. Причем каждый из них отражал понимание земельной проблемы в тот промежуток времени, кода он разрабатывался. Нетрудно догадаться, насколько они отличались по содержанию. Правовые акты, принятые в различные годы, противоречат друг другу, дополнительно к этому еще не согласуются между собой и акты законодательной и исполнительной власти. Вместе с тем в правовых актах, не имеющих отношения к земельному праву, стали закрепляться отдельные земельно-правовые нормы без учета общих требований, установленных земельным законодательством Российской Федерации. Возникновение такой ситуации обусловливалось наличием пробела в земельном законодательстве, который возник в связи с тем, что Земельный кодекс РСФСР и другие федеральные законодательные акты, регулирующие земельные отношения, к концу 1993 г. почти полностью признаны недействующими по причине несовместимости многих положений старого земельного законодательства с требованиями новой Конституции Российской Федерации. Подтверждением этому служит Указ Президента Российской Федерации «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24.12.93 г. № 2287.

Отсутствие федерального закона о земле способствовало появлению законов о земле субъектов Российской Федерации, которые далеко не лучшим образом решают земельные проблемы.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются участниками отношений, регулируемых как земельным, так и гражданским законодательством. Порядок их участия в земельных отношениях определяется земельным законодательством в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых выступают соответствующие государственные и муниципальные органы, участвуют в отношениях, регулируемых земельным законодательством, как выразители публичных и частных интересов. Это вызвано тем, что названные отношения имеют либо имущественный, либо административный характер. В земельном законодательстве, как бы трудно ни было преодолеть взгляды, сформированные за годы господства планово-централизованной экономики, необходимо закрепить отличия полномочий государства и местного самоуправления, связанных и не связанных с его титулом собственника.

Следует разграничить так называемые в теории права «империум» – государство-суверен и «доминиум» – государство-собственник. Государство-суверен и государство-собственник больше не могут оцениваться как нечто абсолютно тождественное. Данный вопрос выходит за рамки чисто правовой проблемы, поскольку равноправное участие государства (местного самоуправления) в имущественных отношениях по поводу земельного участка есть гарантия соблюдения прав и законных интересов граждан (юридических лиц), а признание приоритета власти государства над любым собственником (следует помнить, что от имени субъекта государственной собственности могут выступать различные государственные органы, имеющие интерес имущественного характера) – гарантия эффективного осуществления государственного управления.

Центральное место в системе земельного права занимает вопрос о праве собственности на землю. Причем особую остроту и актуальность приобрела проблема правового закрепления многообразия форм собственности на землю. В соответствии с п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Определение государственной собственности приведено в ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации: государственная собственность в России – имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п. 2 ст. 9 Конституции РФ).

При установлении форм собственности следует руководствоваться Конституцией Российской Федерации. Так, не вызывает сомнений признание конституционного права граждан и юридических лиц иметь в частной собственности земельные участки. Отказ от частной собственности в данной сфере можно расценить как грубое нарушение ст. 36 Конституции Российской Федерации, хотя бы потому, что у огромной части населения уже есть в собственности данный вид недвижимого имущества.

Тем не менее, нельзя абсолютизировать значение частной собственности, пределы допустимости которой не безграничны. Рациональной является тактика признания частной собственности на землю одновременно с правилами оборотоспособности, обозначением объема прав и ограничений на ее осуществление. Таким образом, будет сохранена роль государства в управлении землями в переходный к рыночной экономике период, с одной стороны, а с другой стороны создан необходимый элемент для функционирования земельного рынка.

Законодательство РФ о местном самоуправлении предусматривает наличие муниципальной собственности на землю. Критерии отнесения земель к муниципальной собственности те же, что и при разграничении государственной собственности, то есть их необходимость для реализации полномочий местного самоуправления, а также способность органов местного самоуправления самостоятельно ими управлять и поддерживать их в надлежащем состоянии.

Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод о том, что при разграничении земель в Российской Федерации следует точно определить объем прав пользования и распоряжения всех субъектов земельного права, в том числе и государства, абстрагируясь от его роли суверена.

Особого внимания заслуживает вопрос об обязанностях собственника. В земельной сфере он имеет значительно большее значение, поскольку связан с сохранением и охраной важнейшего природного ресурса. К сожалению, гражданское законодательство не содержит в себе положение о том, что собственность не только дает права, но и обязывает надлежащим образом ее использовать.

Земельное законодательство устраняет этот пробел и обозначает обязанности собственника. В частности, указано, что собственник обязан рационально использовать земли в соответствии с их назначением, учитывать правила и нормы застройки и так далее.

25 октября 2001 г. вступил в действие новый Земельный кодекс.34 Одной из особенностей этого Кодекса является то, что земля рассматривается как основа жизни и деятельности человека и свою значимость приобретает как природный объект, природный ресурс и как объект права собственности и иных прав на землю.

Предусмотрены полномочия в области земельных отношений:

1. Российской Федерации:

– установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

– установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

– государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

– установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

– изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

– разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

– иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации.

2. Субъектов Российской Федерации. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

3. Органов местного самоуправления. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Выделен состав земель всего земельного фонда Российской Федерации. По целевому назначению земли Российской федерации подразделяются на следующие категории:

Определены их понятия, определены основные направления развития земельных отношений, использование земель поселений в соответствии с градостроительными регламентами и территориальным зонированием.

Немаловажным документом для деятельности муниципальных образований в вопросах земельной политики является Федеральный закон Российской Федерации «О разграничении государственной собственности на землю», который вступил в силу с 20 января 2002 г. Согласно вышеназванному закону порядок подготовки перечней земель собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований устанавливается Правительством Российской Федерации. Но механизм распоряжения муниципальными землями не будет урегулирован до той поры, пока не будут выделены земли муниципальной собственности.

В связи с введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации требуется иная законодательная база на уровне субъектов Российской Федерации и приведение в соответствие с ней нормативно-правовой базы органов местного самоуправления. Многие теоретические положения действующего законодательства на сегодняшний день необходимо пересмотреть.

Сложным вопросом является порядок и технология выполнения работ по разграничению земли. Земельными вопросами занимаются органы Росземкадастра и Минимущества Российской Федерации, земельные кадастровые палаты, уполномоченный орган местного самоуправления, органы юстиции (при государственной регистрации прав и договорных отношений по поводу земли). Межведомственные противоречия негативно действуют на процесс оформления прав на земельные участки и другие объекты недвижимости. Не налажен в городах процесс взаимодействия земле- и градорегулирования. Все вышеперечисленные причины затрудняют проведение в городах такого мероприятия по эффективному использованию земель, как землеустройство, которое является основой для организации и ведения земельного кадастра и мониторинга городских земель.

Управление земельными ресурсами в муниципальных образованиях

Вопрос земельных отношений остро стоял во все времена развития общественно-экономических формаций, и не только в нашей стране.

В конце прошлого столетия (1990-2000 гг.) управление земельными ресурсами изменилось коренным образом. Перед Россией встала сложная задача, которая актуальна и по сей день, – создание системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей и социальную справедливость при использовании земли.

Проблемы земельного законодательства восполнялись на основе опыта и практики землеустроительных служб на местах, посредством нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Иными словами, на тот момент регулирование земельных отношений на местах производилось органами местного самоуправления, земли были переданы в их ведение.

Имеется практика, когда в границах муниципальных образований работали землеустроительные службы (комитеты) двойного подчинения: с одной стороны – реализующие делегированные им функции государственных органов власти, с другой стороны – функции власти муниципальной, направленной на достойное социально-экономическое развитие подведомственной территории. В целях совершенствования системы управления земельными ресурсами муниципального образования в состав структурного подразделения занимающегося земельными вопросами входили комитет по экологии, комитет по лесопарковому хозяйству, отдел рекламы и др.

С конца 1999 г. впервые в России на территории города Тюмени был создан первый муниципальный земельный комитет, что сыграло большую роль в создании, без внешней финансовой и технической поддержки, земельного кадастра города.

Использование принципа платности за пользование земельными участками значительно пополняет городскую казну, а без этого невозможно формирование городского бюджета – немаловажный вопрос для стабильного развития территории.

Были отработаны порядок оформления земельно-кадастровой документации, работы с арендаторами, собственниками, пользователями земельных участков при различных видах права на землю. Многое было сделано для наведения порядка на городских землях, соблюдения земельного законодательства. В среднем за год выявлялось около полутора тысяч нарушений, около 70 % которых устранялось. Эта работа проводилась главным образом земельным комитетом администрации города.

Yandex.RTB R-A-252273-3
Yandex.RTB R-A-252273-4