Тема 16. Управление здравоохранением на муниципальном уровне

В России проблема управления здравоохранением на муниципальном уровне, особенно в крупных городах, является острой. В бывшем СССР города были лишены собственных механизмов управления. Оно заменялось жестким централизованным отраслевым планированием.

Произошедшие в 1990-е гг. XX столетия серьезные изменения конституционного устройства Российской Федерации соответственно потребовали и реформирования организации работы системы здравоохранения. Основным программным документом, определяющим приоритетные направления таких реформ, стала «Концепция развития здравоохранения и медицинской науки». Разработанные в 2000 г. группой авторитетных специалистов страны «Основные направления государственного регулирования развития здравоохранения Российской Федерации на 2000-2010 гг.» содержат в себе и последовательность действий по реализации положений «Концепции» на ближайшее десятилетие.

Одной из целей принятого в стране в последние годы законодательства по охране здоровья граждан было придание российскому здравоохранению статуса государственной межсекторальной (объединяющей) службы с включением отрасли в систему единой государственной политики. Для преодоления отрицательных последствий существовавшей в СССР сверх централизации управления здравоохранением основополагающими нормативными актами предусматривается делегирование основных функций управления на региональный и местный уровни. С введением в действие Основ законодательства об охране здоровья граждан была определена сфера компетенции органов местного самоуправления, в которую вошли:

– контроль над соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;

–  защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;

– формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение;

– координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций системы здравоохранения;

– контроль над качеством оказываемой медико-социальной помощи.

Такое делегирование основных управленческих полномочий на местный уровень придает муниципальным органам необходимую степень свободы в принятии решений в сфере управления здоровьем населения.

В целом в мире в последнее время наблюдается повышенное внимание к проблемам муниципального здравоохранения (особенно в городах). Одной из наиболее острых проблем современных городов является здоровье проживающего там населения. Концентрация на ограниченной территории большого числа людей, предприятий промышленности, транспорта приводит к возникновению множества факторов риска различных заболеваний. Существующие многочисленные данные свидетельствуют о том, что уровни заболеваемости и смертности населения различных административных образований на территории даже одного субъекта федерации или крупного города имеют заметную дифференциацию.

Проведенные исследования показали, что существующие различия в уровнях здоровья населения в городах объясняются, прежде всего, различиями в потенциале системы здравоохранения 50-56 %, вклад же социально-экономических и санитарно-гигиенических групп факторов составляет, соответственно 15-23 % и 20-35 %.

В последние годы задача укрепления здоровья населения все более превращается в предмет заботы органов власти всех уровней. Эта деятельность по своему характеру соответствует процессу стратегического планирования, включающего определение целей, приоритетов, разработку стратегий, создание соответствующих коалиций, оценку финансовых и материальных затрат, принятие необходимых законодательных актов.

По мере децентрализации системы управления будет происходить повышение роли местных органов власти в управлении здравоохранением, что, в свою очередь, создаст условия для применения межсекторальных подходов к проблеме охраны здоровья населения.

Эффективное управление здравоохранением муниципального образования возможно лишь на основе системного подхода, который, в свою очередь, требует надежной информации, понятной по форме для лиц, принимающих решения. Среди правил и принципов системного подхода, невыполнение которых ведет к срывам и провалам в управлении, можно отнести следующие:

• приоритет стратегии перед тактикой;

• общественных интересов перед узкогрупповыми;

• приоритет функций перед структурами;

• обеспечение расширенного воспроизводства производительных сил, производственных отношений, экспериментально-производствен­ной базы, ресурсов;

• расширенное воспроизводство собственно подсистемы управления;

• наличие четкой системы потоков информации и корректирующих воздействий на принципах обратной связи;

• функциональные системы принятия решений и контроля над исполнением;

• системный подход к решению всех задач охраны здоровья населения;

• совпадение формальных и реальных субъектов власти и управления;

• приоритет наукоемких, эколого-восстанавливающих и ресурсосберегающих технологий;

• социальная ориентированность и социальная защита.

В здравоохранительной деятельности более чем где-либо должна учитываться зависимость здоровья людей от окружающей среды и социально-экономических условий. В администрации муниципального образования, в зависимости от количества населения проживающего на территории муниципального образования, должна быть структура, отвечающая за управление здравоохранением на муниципальном уровне. Этот может быть комитет, управление, департамент. В его структуре, должны быть подразделения со следующими функциями (рис. 2):

1. Лечебный отдел – организация, координация, контроль лечебного процесса в лечебно-профилактических учреждениях, контроль над обеспечением медикаментами льготных групп населения, координация фармацевтической деятельности на территории муниципального образования;

2. Планово-экономический отдел – формирование бюджета здравоохранения, контроль над его текущим исполнением, анализ экономической эффективности работы лечебно-профилактических учреждений, формирование экономической стратегии здравоохранения.

3. Бухгалтерия – в условиях казначейского исполнения бюджета, с увеличением объёма работы роль её возрастает. Основная задача – контроль над расходованием денежных средств лечебно-профилактическими учреждениями.

4. Отдел координации и планирования оказания медицинской помощи населению – в функции его входит работа по формированию муниципального заказа для лечебно-профилактических учреждений, контроль над его исполнением, проведение организационно-методической работы управления.

В идеале контроль над качественным оказанием медицинской помощи населению муниципального образования должен осуществляться в лечебных учреждениях любой формы собственности, находящихся на территории муниципального образования. Однако у администрации муниципального образования нет правовой базы для осуществления этого. Контроль возможен, только в лечебных учреждениях выполняющих муниципальный заказ.

			Начальник управления
Заместитель по лечебной работе		Заместитель по экономике			Главный бухгалтер				Начальник отдела координации и планирования оказания медицинской помощи населению
Лечебный отдел		Планово-экономический отдел			Бухгалтерия				Отдел координации и планирования оказания медицинской помощи

Рис. 2. Структура управления здравоохранением

Система здравоохранения – это совокупность лечебных учреждений, оказывающая населению услуги в одной сфере, одними методами и по одинаковым технологиям. Форма собственности этих учреждений не является основанием для исключения того или иного учреждения из этой системы (рис. 3).

Рис. 3. Лечебные учреждения, оказывающие населению услуги

Иными словами, не зависимо от имущественной принадлежности государству или муниципальному образованию учреждения здравоохранения составляют единую общность.⁴⁹

Отношения, регулируемые гражданским законодательством в соответствии с Главой 5 Гражданского кодекса РФ указывают на равные начала участия Российской Федерации, Субъектов РФ, муниципальных образований в этих отношениях, порядок участия, ответственность по обязательствам, особенности ответственности.