Введение

С принятием в 1993 г. на Референдуме Конституции Российской Федерации, а в 1995 г. Государственной Думой Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепились основные понятия и термины, принципы осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, т. е. населенных территориях, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Закон в полной мере раскрыл конституционные нормы о правах населения на местное самоуправление и их гарантиях. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или, соответственно, региональном уровне, решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.

В современном мире все большее распространение получает многоуровневая система управления. Основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является эффективность решения на соответствующем уровне определенного круга задач, стоящих перед государством и обществом.

Местная власть формируется в государстве для решения трех основных задач:

1. Предоставление основных социальных услуг: обеспечение населения жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Именно эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий.

2. Привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню). Выявление и использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, созданию новых рабочих мест и, тем самым, является профилактической мерой против социальной напряженности. При кажущейся малости таких ресурсов, в целом по стране они составляют значительную величину (так называемый третий сектор экономики).

3. Обеспечение непосредственного взаимодействия с населением для вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел). Таким образом, развитая местная власть способствует формированию гражданского общества.

Решение местными органами власти перечисленных задач является частью выполнения общегосударственных задач.

Состояние местного самоуправления в Российской Федерации в силу ряда причин противоречиво. Действовавший Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. принимался в условиях политического противостояния и стал результатом всех компромиссов, приняв расплывчато-рамочный характер. К моменту разработки и принятия Закона отсутствовал опыт функционирования институтов власти в федеративном государстве. Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, в значительной мере не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

В России получило распространение отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти российского государства. Это в первую очередь связано с нормой ст. 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Включение данного положения в Конституцию России нельзя рассматривать вне контекста политической ситуации 1993 г. На тот момент была актуальна необходимость обозначить на уровне конституционных деклараций отход от устоявшейся российской традиции жесткой централизации власти и подчеркнуть определенную самостоятельность местного уровня власти. Вместе с тем абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажает представление о природе местного самоуправления, его месте в системе власти.

Нынешнее состояние российского общества требовало изменений в организации деятельности публичной власти, что привело к принятию нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Основные цели реформы местной власти были сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002–2003 гг. и уточнены в посланиях 2004 и 2005 гг. Важнейшими из них являются создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам на основе разграничения полномочий между уровнями власти.

2005 год стал решающим для формирования двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления в России. В субъектах Российской Федерации были определены границы 24510  муниципальных образований, из них 20112 – сельских поселений, 1823 – городских поселений, 1819 – муниципальных районов и 520 – городских округов.

К 1 ноября 2005 г. были проведены выборы во вновь образованных муниципальных образованиях, практически во всех субъектах Российской Федерации были сформированы органы местного самоуправления двух типов муниципальных образований.

Федеральный законодатель достаточно оперативно реагировал на необходимость устранения правовых коллизий, возникавших при решении ряда практических вопросов: установление границ территорий, формирование статуса и структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, подготовка и проведение выборов в органы местного самоуправления. В конце 2004 г. и 2005 г. были приняты и вступили в действие федеральные законы, уточняющие и дополняющие нормы, регулирующие эти вопросы. Проблемы, возникающие при реализации положений федерального законодательства об обеспечении финансовых и экономических условий деятельности вновь образованных и существующих муниципальных образований, способствовали продлению сроков переходного периода реформы местного самоуправления до 2009 г.

Основой для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений является ст. 3 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъекты Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти. Все эти органы власти получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории, обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке (то есть определенной законом или в порядке, определенном законом).

Одним из основных видов работы органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. Целью управления в муниципальном образовании является повышение уровня жизни его жителей.

Изучая вопросы муниципального управления, мы обязаны учесть ряд особенностей, продиктованных самой природой местного самоуправления, территорией и многими другими факторами. Основу управления составляют муниципальное хозяйство и совокупность хозяйств иных правовых форм и форм собственности, расположенных на территории муниципального образования. Подходы к управлению здесь различны, но результаты управленческой деятельности влияют на развитие муниципального образования.

Известный российский ученый Л. Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство – это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».¹

В данной дефиниции присутствует критерий, определяющий, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на две группы:

• муниципальные предприятия и учреждения;

• предприятия и учреждения других организационно-правовых форм и форм собственности.

По отношению к каждой из этих групп права органов местного самоуправления различны. Также различны формы и методы взаимоотношений с ними. Сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законным правом регулировать эту деятельность на своей территории. В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от форм собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. Цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, это реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и её формы, определяемые законом. Муниципальное управление есть деятельность местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного территориального сообщества, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.²

Управление муниципальным образованием – это новая сфера управленческой деятельности в России конца XX и начала XXI вв., требующая не только новаций, но и обобщения опыта работы муниципалитетов в этот период. Любой глава администрации города, глава города или мэр, а также представительный орган муниципального образования («муниципий» – берущий бремя) после своего избрания вынужден, так или иначе, решать проблемы организации самоуправления и развития территории муниципального образования.

Проблемы местного самоуправления можно условно разбить на три большие группы:

–  проблемы, связанные с повышением эффективности муниципального управления;

–  проблемы взаимоотношений центральных властей и органов местного самоуправления;

–  проблемы, связанные с защитой законных прав и интересов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.

Местное самоуправление не является, так сказать, вещью в себе. Не должно быть самоцелью безотчетное стремление к некоему абстрактному самоуправлению, полностью автономному от государства. К сожалению, в нашей стране такое понимание роли местной власти имеет определенный круг сторонников.

Полагаю, что мы должны воспринимать местное самоуправление как важнейший элемент государственного устройства любого истинно демократического государства. Это органичная форма вовлечения граждан в дело управления публичными делами, помогающая сбалансировать нагрузку между центральной, региональной и местной властями в деле предоставления бюджетных услуг населению, в том числе и с участием самого населения.

Формой поддержания этого баланса, выявление факторов его нарушающих и принятие мер по возвращению системы в сбалансированное состояние, даже если эти меры будут связаны с судебной защитой, привлечением международного сообщества, может и должна выполнять межмуниципальная кооперация в виде ассоциаций и общероссийского объединения муниципальных образований.

В сфере повышения эффективности управления представляет огромный интерес опыт работы национальных и субнациональных ассоциаций государств Европы и мира. Лучшая практика в этой сфере выглядит гораздо предпочтительнее лучшей практики местного самоуправления в отдельных муниципалитетах, поскольку, чем на более низкий уровень мы бросаем взгляд, тем больше непреодолимых различий можем обнаружить при мониторинге.

В области взаимоотношений центральной власти и местного самоуправления крайне важно знакомиться с существующими в Европе примерами взаимодействия правительства с национальными ассоциациями через систему грантов, мониторинга деятельности местных властей, наличием нормативных документов, формализующих эти взаимоотношения, факты наличия специальных государственных органов, занимающихся проблемами местного самоуправления, принципы их работы.

Работа в органах местного самоуправления в эпоху их нового возрождения в России, передела полномочий между представительной и исполнительными ветвями власти, экономического спада, событий августа 1991 г., октября 1993 г., «дефолта – 98», периода восстановления исполнительной вертикали, изучение теории, истории местного самоуправления, позволило многим руководителям муниципалитетов приобрести опыт управления муниципальным образованием. Этому способствовали Союз Российских городов, Конгресс муниципальных образований РФ, Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, региональные и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, позволявшие руководителям муниципальных образований обмениваться опытом работы в новых условиях.

Автор, работая в органах местного самоуправления с самого момента его зарождения в новой России (1990), и постоянно общаясь с коллегами, пришел к выводу о том, что муниципальные работники, не смотря на постоянно растущий массив публикаций по проблемам местного самоуправления, испытывали и испытывают недостаток методической литературы по муниципальному управлению. В свою очередь, опыт преподавательской работы в вузах г. Тюмени позволил заключить, что на сегодняшний день отсутствует учебная литература, дающая возможность студентам специальности «Государственное и муниципальное управление» иметь достаточное представление о реальном процессе управления муниципальным образованием.

Сказанное выше послужило причиной, побудившей автора к написанию этой книги. Не претендуя на окончательность суждений, полагаю, что формы и методы управления, изложенные в этом пособии, помогут студентам полнее понять и изучить предмет, а работающим муниципальным служащим – в повышении эффективности их работы.

В первом разделе даются основные понятия, принципы, проблемы местного самоуправления, которые во многом оказываются общими для мира и России. Эти вопросы изложены коротко, так как по ним в последние годы вышло достаточно много литературы, которая приводится как в конце каждой главы, так и в конце книги. В этом разделе рассмотрены как объекты и субъекты муниципального образования, так и их взаимоотношения. Главной же задачей этого издания является анализ форм и методов управления муниципальным образованием (разделы 2, 3, 4, 5). Многие положения, а иногда и целые главы рассмотрены через призму конкретных проблем реальных муниципальных образований, практику и опыт их работы. Прежде всего, автор использовал опыт управления муниципальным образованием г. Тюмень, главой которого работает уже десять лет.

Шестой раздел учебного пособия посвящен анализу отношений муниципальных органов управления с властными структурами, субъектами хозяйственной и общественной деятельности, средствами массовой информации.