23.3 Административное судопроизводство и административная юстиция

Следует специально остановиться на вопросе о соотношении понятий «судебный контроль за деятельностью публичной администрации», «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Эти понятия о близких, но разных по содержанию правовых явлениях.

Административная юстиция – часть прямого судебного контроля за административной деятельностью. Это понятие включает в себя только рассмотрение судами административных споров по жалобам граждан и их организаций на действия (бездействие) публичной власти. А судебный контроль включает в себя еще и споры, возникающие по инициативе субъектов публичной власти, в том числе между субъектами власти, а также косвенный судебный контроль.

Административная юстиция – научное, а не легальное понятие. Она имеет следующие особенности:

осуществляется по жалобам граждан и юридических лиц;

это рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

она состоит в проверке законности и обоснованности властных действий (бездействия).

В России административная юстиция в большей части осуществлялась и осуществляется по нормам гражданского процессуального права. В судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом III разд. II ГПК РФ (ст. 245–261). В этих случаях административная юстиция осуществляется в гражданско‑процессуальной форме, является гражданским судопроизводством. А административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.

В одних странах административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в других – административного судопроизводства. Основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что административная юстиция может быть и гражданским, и административным судопроизводством.

Следующее отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает в себя и споры между субъектами публичной власти (например, прокуратуры и областной Думы, правительства области с главой муниципального образования, двух органов исполнительной власти между собой). Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.

Кроме того, в рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ. В Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации» четко определено, что они осуществляют правосудие по делам об административных правонарушениях. Конституционный Суд РФ в ряде постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является (должно быть) частью административного судопроизводства «независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом».

И наконец, рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – это тоже разновидность административной юстиции. Но это конституционное, а не административное судопроизводство.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Например, согласно Правилам пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в городе Екатеринбурге, утвержденным постановлением главы города, школьники и студенты профессионально‑технических, средних профессиональных и высших учебных заведений, за исключением учащихся платных учебных заведений, пользовались правом льготной оплаты проезда на общественном транспорте.

Студентка негосударственного вуза обжаловала указанные положения Правил в Уставном суде Свердловской области как противоречащие законодательству об образовании и Уставу Свердловской области.

Суд признал, что согласно принципу законности нормативные акты органов местного самоуправления, устанавливающие правила пользования общественным транспортом, не должны противоречить федеральному и областному законодательству. Ни федеральное, ни областное законодательство не предусматривает для студентов льгот по оплате проезда. Органы местного самоуправления за свой счет, устанавливая такие льготы, осуществляют социальную поддержку некоторых категорий граждан. Согласно Уставу Свердловской области вопросы социальной поддержки решаются местной властью в соответствии с федеральными и областными законами. Федеральное законодательство не предусматривает такого вида образовательных учреждений, как платные учебные заведения, а определение видов и типов учебных заведений к полномочиям органов местного самоуправления не относится. Более того, правом издания общеобязательных актов, таких как Правила, обладает не глава города, а городская Дума. Приняв во внимание изложенное выше, Уставный суд Свердловской области признал оспариваемую норму не соответствующей Уставу Свердловской области⁶⁸.

Есть различия между такими понятиями, как судебный контроль и административное судопроизводство. Второе – малая часть первого. Судебный контроль за деятельностью публичной администрации может осуществляться в рамках уголовного, гражданского, конституционного и административного судопроизводства. А рассмотрение судами дел об административных правонарушениях хотя и включает контроль за соблюдением материальных и процессуальных норм субъектами административной власти, но предполагает наказание виновных.

Часть вторая

АДМИНИСТРАТИВНО‑ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО

Раздел VII. ПРИНУЖДЕНИЕ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

Глава 24. АДМИНИСТРАТИВНО‑ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

24.1 Правовое принуждение

Принуждение можно понимать как отрицание воли другого лица и внешнее воздействие на его поведение. Когда требования, команда не исполнены, нарушена или может быть нарушена воля властвующего (желающего властвовать), тогда последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферы подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо как метод охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения.

По объекту воздействия различают психическое, материальное, организационное (например, лишение прав) и физическое воздействие.

Принудительные меры могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Источником насилия могут быть преступность, злоупотребления властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т. е. административный произвол. Его яркие проявления – раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК – ОГПУ – НКВД – КГБ.

Юриста интересует принуждение прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности.

Правовое принуждение, как правило, осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием, как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между волей, выраженной в правовом акте, и индивидуальной волей лиц, нарушающих его. Если нет неправомерных деяний, то, как правило, нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница правового принуждения. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в результате сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной, а в других – нет (увольнение, приостановление работы и др.), и это зависит от того, было ли неправомерное деяние основанием ее применения.

Правовое принуждение применяется, как правило, к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы. Это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять обязанности, не допустить новых нарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.

Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов . «Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно‑принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права»⁶⁹.

Юридические нормы регулируют, в связи с чем (1), какие меры (2), при каких условиях (3), в каком порядке (4) и кем могут применяться (5). Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы правонарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком порядке могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация процесса применения принудительных средств, определение круга субъектов, осуществляющих принуждение, и их компетенцию.

Всякую легальную принудительную меру следует рассматривать как дозволенное правом негативное изменение статуса личности, организации. Только в правовых рамках уполномоченные государством органы и должностные лица могут ограничивать права и свободы субъектов права.

На правовое принуждение существует государственная монополия. Только государство вправе издавать юридические нормы, устанавливающие, в связи с чем кто какие меры принуждения и в каком порядке может применять. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения и уполномоченные им субъекты вправе применять принудительные меры к гражданам и к коллективным субъектам.

Правовыми нормами государство предоставляет гражданам право на самозащиту, а муниципальным и частным организациям – право применять меры дисциплинарного принуждения; муниципальным и некоторым общественным организациям (народным дружинам, общественным инспекциям и др.) делегировано право применять некоторые меры административного принуждения.

Негосударственные организации, граждане могут осуществлять принуждение в отношении граждан, организаций только по поручению государства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным контролем.

Таким образом, правовое принуждение как метод обеспечения правопорядка должно применяться строго на правовой основе, специально уполномоченными государством органами и лицами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными действиями, в установленном порядке.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственное (судебное и внесудебное), муниципальное и общественно‑правовое принуждение.

Основная задача принудительной деятельности – защита правопорядка. По способу его охраны следует различать четыре вида принуждения : предупреждение, пресечение, восстановление права, наказание (взыскание).

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний : правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно‑противоправные (невиновные противоправные деяния). Например, неправомерные действия, совершенные неделиктоспособными лицами. Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно‑противоправными действиями.

В зависимости от того, какой отраслью права установлены принудительные меры, принято различать принуждение по конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно‑процессуальному, трудовому, административному и другим отраслям права.