15.2 Административные процессы

В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осуществляемой в рамках административно‑процессуальных форм и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).

Административные процессы регулируются административным правом. Эта деятельность разнообразна и заключается в следующем:

принимаются нормативные акты, причем нормативных административных актов издается намного больше, чем принимается законов;

государственная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной и дисциплинарной ответственности;

государственная администрация очень много внимания уделяет оперативно‑распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т. д.

Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. Единая административно‑процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Правосудие, судопроизводство, хотя оно и намного меньше по объему деятельности, и является только юрисдикцией – это несколько процессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционный.

Понятия «судопроизводство», «административный процесс» – это родовые общности, которые объединяют по нескольку видов процессов. И подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.

Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей :

это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти. Судьи, когда они рассматривают дела об административных правонарушениях, осуществляют правосудие (судопроизводство);

властная деятельность государственной администрации направлена на решение в соответствии с законами конкретных дел, порученных ей;

важнейшим результатом административной деятельности является акт государственной администрации;

властная деятельность государственной администрации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее – его административно‑процессуальными нормами;

административные процессы, как правило, с точки зрения их процессуальной формы более просты.

Последнюю особенность в административном процессе можно признать менее сложной, менее гласной, чем судопроизводство⁵¹. К особенностям административных процессов относятся возможность устного ведения дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование принципа состязательности.

Административные процессы – это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно‑процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.

Административно‑правотворческий процесс – деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно‑процессуальными нормами.

Административно‑правонаделительный (оперативно‑распорядительный) процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно‑распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном административно‑процессуальными нормами.

Административно‑юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно‑процессуальной форме.

Все названные процессы можно объединить единым названием: административно‑процессуальная деятельность . Понятия административная деятельность и административно‑процессуальная деятельность соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно‑процессуальной.

Во‑первых , по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть регламентирована процессуальной формой.

Во‑вторых , по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно‑процессуальной формы (административно‑процессуальных норм).

Необходимо отметить, что за последние годы принято большое число нормативных актов, содержащих административно‑процессуальные нормы. Например, вступили в силу многие ведомственные регламенты, значительно увеличилось число процессуальных норм в новом КоАП РФ по сравнению с процессуальной частью старого КоАП РФ.

Как и судопроизводство, административные процессы различаются главным образом тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику административно‑процессуальных форм в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.).

Если в рамках единого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах.

По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части – производства. Так, в гражданском процессе существуют особое производство, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

К сожалению, слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство и т. д.) процесса, а в ряде случаев употребляется в очень широком смысле (например, судопроизводство – это название четырех судебных процессов).

Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила, решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах наложения административных наказаний, но оба вида деятельности нуждаются и в специальных правилах.

Административное производство как часть одного из административных процессов – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

В административно‑правотворческом процессе можно выделить производства:

по принятию актов Правительством РФ;

по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;

по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.

В административно‑правонаделительном (оперативно‑распорядительном) процессе существуют производства по:

комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственную службу);

приватизации государственного имущества;

применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам;

распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т. д.);

выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление автомобилем, квот и т. п.);

по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России, сделок с недвижимостью и т. д.);

по аттестации качества продукции и услуг и др.;

надзорные и др.

В административно‑юрисдикционном процессе обособлены производства:

по жалобам граждан;

по делам об административных правонарушениях;

дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и других субъектов к дисциплинарной и материальной ответственности);

по применению мер предупреждения административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств, личного досмотра и др.).

Степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована процессуальными нормами разного качества, урегулирована неполно. Иными словами, некоторые производства только складываются, а их процессуальная форма еще несовершенна.

Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт административного права и являются его частью.