19.3 Процессуально‑правовые основы надзорного производства

Административный надзор – необходимое средство обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность контрольных мероприятий имеют и негативный эффект:

масса времени, сил и средств затрачивается на проведение проверок, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает от работы многих работников предприятий и учреждений;

создаются условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции;

в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие организации длительное время никто не проверяет.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной деятельности. Законом закреплены виды этой защиты:

установление обязательных правил, соблюдение которых обеспечивается федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными правовыми актами;

открытость и доступность этих требований;

презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности);

проведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

Все мероприятия по контролю закон делит на плановые и неплановые. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое контрольное мероприятие может быть проведено не более одного раза в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов:

выявление в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением таких нарушений;

получение информации о возникших угрозах жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

обращения граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа, в котором должно быть указано, когда начинается проверка, где и кем она проводится.

Частью 3 ст. 7 вышеуказанного Федерального закона установлено, что продолжительность контрольных мероприятий не должна превышать один месяц.

В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения такого мероприятия может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

посещать объекты надзора только во время исполнения служебных обязанностей;

предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

знакомить с результатами контрольных мероприятий;

по итогам проверки составить акт установленной формы в двух экземплярах, один из которых вручить под расписку законному представителю юридического лица (индивидуальному предпринимателю);

не распространять охраняемую законом тайну;

принять меры по фактам выявленных им нарушений (в том числе меры пресечения неправомерных деяний, угроз безопасности);

доказывать законность своих действий, если они будут обжалованы. Эта обязанность непосредственно вытекает из презумпции добропорядочности (невиновности), в соответствии с которой бремя доказывания вины возлагается на субъекта публичной власти.

При проведении проверок должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции, изымать оригиналы проверяемых документов.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы, которые являются объектами надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов надзора присутствие своих представителей при проведении контрольных мероприятий.

Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели и их представители вправе:

присутствовать при проведении контрольных мероприятий, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке.

Разумеется, вышеназванный Федеральный закон не в полной мере урегулировал процедуру осуществления государственного надзора. К тому же он распространяется не на все разновидности надзорной деятельности. Но этот Закон вместе с Налоговым и Таможенным кодексами РФ и принятыми в их исполнение ведомственными актами (например, Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и принятию мер по их результатам) внес серьезный вклад в развитие процессуального регулирования административного надзора.

В надзорном производстве, как в одном из административных производств, выделяют три обязательные стадии:

подготовка к проверке;

проведение проверки (сбор и анализ информации);

составление акта, принятие решения.

Кроме того, есть факультативная стадия – применение мер пресечения и привлечение виновных к ответственности.

Хочется надеяться, что в ближайшие годы будут приняты федеральные законы «Об административном надзоре» и «О правоохранительной службе». Такие законы необходимы для того, чтобы унифицировать и систематизировать большой массив правовых актов, регулирующих осуществление этого метода административной деятельности государственной администрации (1), улучшить его правовую основу (2), более полно регламентировать процессуальные вопросы административного надзора, права и обязанности его властных и невластных субъектов.