3.6 Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементами являются содержание, объект (то, по поводу чего возникли отношения) и субъекты (участники).

В содержании правоотношения различают две стороны – материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности).

По поводу объекта правоотношения в юридической литературе существуют разные мнения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей¹¹, другие выделяют объект имущественных отношений, т. е. предмет (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)¹².

Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственных и опосредованных объектов отношений. Право, власть непосредственно воздействуют на волю, сознание людей, а через них на их действия, поведение. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во‑первых, социальным – участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, волящего, персонифицированного субъекта; во‑вторых, юридическим – признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.

В науке административного права можно говорить об индивидуальных и коллективных субъектах.

С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид (гражданин) может быть и государственным служащим, и студентом, и водителем, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно‑правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу индивидуальными субъектами административного права или физическими лицами.

Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий», «водитель» – специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. п. – это индивидуальные субъекты (физические лица), которые, будучи гражданами, в то же время имеют статус служащего, студента, безработного и т. п.

Что касается другой группы субъектов, то кроме организаций она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и сложные некоммерческие организации (банковская группа, противопожарная служба и т. д.). Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективными предпочтительнее, поскольку такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, призывная комиссия не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.

Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во‑первых, первое шире второго, оно охватывает намного больше субъектов. Во‑вторых, когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно‑правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице – гражданско‑правовая, имущественная право– и дееспособности. Правда, из этого правила имеются исключения: меры административно‑правового принуждения (штраф, отзыв лицензии, арест имущества и др.) применяются и к юридическим лицам.

Возникает вопрос: к какому типу субъектов следует отнести должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.

Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный именно как должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно‑правовых или административно‑правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые совершил ранее как должностное лицо.

Важной особенностью административного права является его полисубъектность , т. е. наделение правосубъектностью очень большого круга участников общественных отношений. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей и политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Административная правосубъектность состоит в том, что она, во‑первых, закрепляет различие в правовом положении субъектов и, во‑вторых, связана с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта организационного воздействия.

Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, административная легализация (регистрация, лицензирование) организации, структурного подразделения служит предпосылкой для возникновения у них гражданско‑правовой, финансовой и иных видов отраслевой правосубъектности.