23.2 Понятие и особенности административного судопроизводства

За последние годы сделано много для развития судебной системы. Вот лишь некоторые очень важные ее аспекты:

были созданы две новые подсистемы правосудия: арбитражная и конституционно‑уставная; восстановлен институт мировых судей;

законодательно закреплено, а на практике реализовано резкое расширение судебной защиты прав и законных интересов субъектов права. Сейчас гражданин, юридическое лицо вправе обжаловать в суд фактически любой акт публичной власти: действие и бездействие, правоприменительный и нормативный, принятый единолично и коллегиально, гражданской и военной администрации и т. д.

Вопрос о расширении судебного контроля, права граждан на судебную защиту сейчас не стоит. Для совершенствования системы правосудия, судебной защиты прав граждан необходимо совершенствование процессуального права и системы судоустройства. Представляется, что именно с этих позиций следует решать вопросы административного судопроизводства.

Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10, 35, 118 и 126 Конституции РФ.

Положение ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве до сего времени можно считать программным. Лишь в 2002 году оно было частично реализовано, когда начали действовать нормы КоАП РФ, в соответствии с которыми судам были переданы на рассмотрение более 160 составов административных правонарушений. Одновременно было закреплено правом, что суды рассматривают эти дела в порядке, установленном КоАП РФ, а значит, на основе административно‑процессуальных норм.

Так, если в 2001 г. в судах общей юрисдикции по первой инстанции было рассмотрено 1,8 млн дел об административных правонарушениях, в 2004 г. – 3,8 млн, в 2005 г. – 4,3 млн дел, то в 2006 г. уже 5 млн дел об административных правонарушениях, а в 2007 г. уже 5 млн 553 тыс. дел⁶⁶.

Исходя из общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства: административные дела (1) рассматриваются судами (2) в соответствии с административно‑процессуальными нормами (3).

Прежде чем переходить к анализу особенностей административного судопроизводства, следует подчеркнуть, что действующее законодательство и практика знает две разновидности административных дел:

1) административные дела, решаемые публичной администрацией, а значит, в административном порядке (о призыве, лицензировании, назначении и др.);

2) административные дела, решаемые в судебном порядке.

Речь идет об административных делах в системе правосудия.

Первый признак административного судопроизводства состоит в решении административных дел (административно‑деликтных и административно‑тяжебных). Наибольшее число административно‑деликтных дел – дела об административных правонарушениях. К этой же группе относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. В общем, это дела, которые возбуждает, а затем передает в суды публичная администрация с целью применения мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершающим, по ее мнению, неправомерные действия.

Административно‑тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти. В большинстве случаев они инициируются в судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями) и намного реже – субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций). А административно‑деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.

Можно отнести к административным дела, связанные с восстановлением на должностях государственных служащих, особенно военнослужащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Второй важнейший признак административного судопроизводства в том, что это особый вид правосудия. Сейчас в России административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции (в том числе военными, мировыми) и арбитражными.

Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют в основном два мнения по этому вопросу.

Первое – создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение административных дел.

Второе мнение (и оно представляется предпочтительным) – оставить за судами общей юрисдикции и арбитражными судами те административные дела, которые они сейчас рассматривают (конечно, подведомственность ряда категорий дел можно изменить). Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам, а в областных, краевых, республиканских судах и Верховном Суде РФ создать коллегии по административным делам.

Третий важнейший признак административного судопроизводства – особые правила производства, его процессуальная форма. В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно‑процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско‑процессуальных и арбитражных норм), конституционное (на основе конституционно‑процессуальных норм) и административное, которое должно осуществлять на основе административно‑процессуальных норм (судопроизводство в арбитражных судах состоит из рассмотрения гражданских и административных дел на основе АПК РФ).

Мировой опыт показал, что административно‑тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского, так и в рамках административного судопроизводства. «Разрешение административных споров… может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско‑процессуальном и б) в форме административного процесса… Гражданско‑процессуальная форма используется, например, в Китае, Малайзии. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г.»⁶⁷.

Очевидно, что если административные дела решаются по нормам Гражданского процессуального или Арбитражного процессуального кодексов РФ, то это – гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административно‑процессуального права, то это – административное судопроизводство.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции значительное количество дел об административных правонарушениях. Порядок назначения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами, предусмотренными КоАП РФ. К сожалению, соответствующая процедура КоАП РФ регламентирована неполно.

Административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.

Для того чтобы административное судопроизводство в России развивалось, необходимо принять федеральный закон (кодекс) «Об административном судопроизводстве» или внести соответствующие главы в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы РФ. Административно‑процессуальные нормы должны четче урегулировать процедуру рассмотрения судьями всех административных дел.

Целесообразно было бы, чтобы названный закон, в частности, закрепил право граждан на административный иск, возложил бремя доказывания на субъекта публичной власти, определил административную преюдицию по ряду категорий дел, четче и разумнее определил подведомственность дел, правовой статус потерпевшего. Административная преюдиция означает, что субъект может обратиться в суд только после того, как реализует право на обжалование в административном порядке, но он не согласен с решением или не получил в установленный законом срок ответа.

Как и ряд норм КоАП РФ и других федеральных законов, нормы закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права – института административного судопроизводства.