26.2 Нормативное основание административной ответственности

Под нормативным основанием ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих:

ее общие положения и принципы;

систему административных наказаний, их размеры и принципы их применения;

составы административных правонарушений;

круг субъектов, имеющих право назначать административные наказания;

производство по делам об административных правонарушениях;

исполнение постановлений о назначении административных наказаний.

Действующий КоАП РФ, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., кодифицировал материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Фактически он стал монопольным источником федеральных норм об административной ответственности. Однако здесь есть исключения:

административная ответственность за нарушение налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми агентами по‑прежнему регламентируется Налоговым кодексом РФ;

вопросы принудительного исполнения постановлений о применении таких наказаний, как штраф и конфискация, наряду с КоАП РФ регулируются Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229‑ФЗ «Об исполнительном производстве»;

ряд вопросов производства в судах по делам об административных правонарушениях регулируется нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ;

в рамках, установленных КоАП РФ (а они очень узкие), административная ответственность за нарушения законов субъектов Федерации может быть урегулирована региональными законами.

Начиная с 2002 года система административных правонарушений и административная ответственность в целом регулируются только законами. Но если уголовная ответственность регулируется только федеральными законами, то административная – и федеральными (в основном), и законами субъектов Федерации (частично).

Статья 1.2 КоАП РФ четко закрепляет задачи законодательства об административных правонарушениях. Среди них предупреждение административных правонарушений. Данное законодательство содержит информацию о запрещенных деяниях граждан, организаций и неблагоприятных последствиях неправомерного поведения, оно уполномочивает и обязывает соответствующие органы публичной власти, их должностных лиц применять меры административного принуждения за правонарушения. Назначение административных наказаний виновным, процедура привлечения к ответственности призваны предупреждать совершение новых административных правонарушений.

Вместе с другими нормами административного права законодательство об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ, а также регулятивных норм многих отраслей права (конституционного, трудового, административного, земельного, финансового, гражданского, уголовно‑исполнительного и др.).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) – основной закон, регулирующий административную ответственность. Главные его особенности заключаются в том, что КоАП РФ:

содержит систему материальных и систему процессуальных норм;

закрепляет ответственность физических и юридических лиц;

регламентирует ответственность за административные правонарушения в административном и в судебном порядке.

В отличие от Уголовного, Уголовно‑процессуального, Гражданского, Гражданского процессуального кодексов РФ рассматриваемый КоАП РФ содержит две группы норм:

1) материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (разд. I и II);

2) процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разд. III–V).

В 90‑х годах ХХ века стало ясно, что для борьбы с правовым нигилизмом организаций, особенно частных, требуется широко использовать административные санкции.

Применение к коллективным субъектам права иных карательных (уголовных и дисциплинарных) санкций законами Российской Федерации не предусмотрено.

Административная ответственность, административные наказания – единственное, а потому необходимое средство карательного воздействия на юридических лиц, не соблюдающих действующие юридические нормы.

В литературе по уголовному праву многократно высказывались предложения об установлении уголовной ответственности юридических лиц⁷³. Но к юридическим лицам могут быть применены только такие карательные санкции, как предупреждение, штраф, конфискация, приостановление деятельности, отзыв лицензии (лишение права). Сейчас такие санкции к юридическим лицам применяются на основании КоАП РФ и чаще всего в судебном порядке. Никто не доказал, что такая практика неэффективна, что нужны еще какие‑то санкции. Введение уголовной ответственности для юридических лиц повлечет только изменение процедуры привлечения их к ответственности: не по КоАП РФ, а по Уголовно‑процессуальному кодексу РФ. Однако не доказано, что это лучше.

Объединение в одном законе норм об административных правонарушениях и граждан, и организаций позволило кодифицировать федеральное законодательство по этому вопросу.

Очевидно, что все законодательство об административных правонарушениях полностью кодифицировать невозможно. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ КоАП РФ закрепил право субъектов Российской Федерации принимать законы по рассматриваемому вопросу. Одно из достоинств КоАП РФ в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов Федерации может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены (предупреждения, штраф) за соответствующие правонарушения, кто вправе назначать административные наказания за нарушение законов субъектов Федерации.

КоАП РФ сделал огромный шаг в развитии правосудия по административным делам (административного судопроизводства). Так, если в 1984 г. КоАП РСФСР отнес к подведомственности судей рассмотрение дел о совершении четырех административных правонарушений, квалифицируемых по четырем составам (четырем статьям), содержавшимся в нем, то в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных нормами КоАП РФ (около 200 норм). Из них к исключительной подведомственности судей отнесено более 100 составов правонарушений, а примерно 100 составов они вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности.

Судьи вправе применять все девять установленных ст. 3.2 КоАП РФ административных наказаний, причем шесть наказаний (возмездное изъятие имущества, конфискация имущества, лишение специальных прав, дисквалификация, административное приостановление деятельности, административный арест) могут назначаться только судьями⁷⁴.

Кроме того, КоАП РФ внес свой вклад в развитие административного судопроизводства – к рассмотрению дел об административных правонарушениях привлечены арбитражные суды.

КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует право на защиту обвиняемого (привлеченного) к административной ответственности, и потерпевшего. В числе важнейших новелл, составляющих это право, можно назвать закрепление презумпции невиновности, права отвода судьи, должностного лица, рассматривающего дело, право пользоваться услугами защитника (представителя) и др.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 25.5 защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делам об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

Еще одной новеллой следует признать закрепленное в ч. 3 ст. 24.3 КоАП РФ право лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и граждан, присутствующих при открытом рассмотрении дела об административном правонарушении, фиксировать в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи ход рассмотрения дела об административном правонарушении.

Особо подчеркнем: КоАП РФ внес серьезный вклад в совершенствование всей системы российского права. В частности, нормы его Особенной части взяли под защиту регулятивные нормы конституционного (ст. 5.1–5.25, 17.1, 17.2), семейного (ст. 5.35, 6.10 и др.), трудового (ст. 5.27 – 5.34), гражданского (ст. 7.17, 7.27, 14.12 и др.), уголовно‑процессуального и гражданско‑процессуального (ст. 17.3, 17.4), уголовно‑исполнительного (ст. 19.3, 19.12, 19.24), земельного (ст. 8.6–8.8 и др.), финансового (ст. 15.1 – 15.26 и др.) и других отраслей права.

Вместе с тем, как уже не раз подчеркивалось в специальной литературе, федеральный законодатель все же не смог реально превратить новый КоАП РФ в единственно действующий на федеральном уровне административно‑деликтный кодифицированный акт. В настоящее время вопросы административной ответственности одновременно с КоАП РФ регулируются Налоговым, Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом «Об исполнительном производстве», и это справедливо беспокоит многих ученых‑административистов страны⁷⁵.

Законы субъектов Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.1, 1.3, 2.10 КоАП РФ субъекты Федерации принимают законы, регулирующие административную ответственность физических и юридических лиц за нарушения регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов Федерации. Данными законами могут быть предусмотрены только два административных наказания: предупреждение и штраф. Это, на наш взгляд, не только существенно повышает роль федерального закона в регулировании вопросов административной ответственности, но и создает реальные гарантии надлежащего обеспечения единого подхода и оценки этой ответственности на всей территории страны.

Законы субъектов Федерации устанавливают и некоторые процессуальные правила (нормы о подведомственности):

кто вправе составлять протоколы в случаях совершения названных этими законами правонарушений;

кто вправе рассматривать такие административные дела.

Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предоставляет субъектам Федерации право поручать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных их законами, мировым судьям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченным органам исполнительной власти субъекта Федерации и их учреждениям. Кроме того, для этих целей субъекты Федерации вправе создавать административные комиссии и иные коллегиальные органы, правовой статус которых должен быть закреплен законами соответствующих субъектов Федерации.

Федеральное законодательство, например, оставило за субъектами Федерации право устанавливать административную ответственность за:

безбилетный проезд на общественном городском транспорте;

нарушение правил благоустройства;

за появление на улицах, в общественных организациях после 22 часов подростков не достигших 16 лет;

нарушение тишины в ночное время, а также в определенных местах;

нарушение правил содержания собак, кошек и других животных, а также за нарушение иных правил, которые установлены актами субъектов Федерации, но не защищены санкциями КоАП РФ.

Некоторые регионы пошли по пути издания законов, устанавливающих ответственность за отдельные виды проступков. Так, в Республике Бурятия 24 марта 2005 г. был принят закон «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства на территории городов и других населенных пунктов Республики Бурятия», в Томской области – закон от 9 ноября 2001 г. «Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области», в Челябинской области – закон от 10 сентября 2007 г. «Об административных правонарушениях в Челябинской области».

А в ряде субъектов Федерации решили принимать кодексы. Таковые в настоящее время действуют в Волгоградской (2002 г.), Нижегородской (2003 г.), Калининградской (2003 г.), Липецкой (2004 г.), Омской (2006 г.) областях, в Кабардино‑Балкарской Республике (2003 г.), Хабаровском крае (2004 г.), Республике Дагестан (2006 г.), Республике Татарстан (2007 г.) и в городе Москве (2007 г.)⁷⁶.

В некоторых регионах страны приняты законы, имеющие наименование «Об административной ответственности в… области» (например, на территории Кировской области действует закон «Об административной ответственности в Кировской области»). Такое название трудно признать удачным, поскольку в регионе, как и в Российской Федерации в целом, вопросы административной ответственности регулируются прежде всего КоАП РФ.