35.2 Дисциплинарное производство по административному праву

Дисциплинарное производство – это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов линейной власти по применению дисциплинарных взысканий.

Можно определить и так: дисциплинарное производство – это урегулированная правом деятельность уполномоченных субъектов, направленная на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности. Очевидно, что в этом производстве вправе активно участвовать и лицо, привлекаемое к дисциплинарной ответственности.

Нормы о дисциплинарном производстве представляют собой процессуальную форму, использование которой позволяет эффективно применять материально‑правовые нормы о дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное производство – составная часть административно‑юрисдикционного, а значит, и юридического процесса. Поэтому общие положения о процессуальной форме, стадиях процессуальной деятельности и иные действуют и здесь, но имеют большую специфику.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, обучающихся урегулирован административно‑процессуальными нормами.

В дисциплинарном производстве можно различить следующие стадии:

1) дисциплинарное разбирательство (служебное расследование);

2) издание приказа по дисциплинарному делу или прекращение дисциплинарного дела;

3) пересмотр дела;

4) исполнение дисциплинарного взыскания.

На первой стадии выявляется, был ли совершен дисциплинарный проступок, виновно ли лицо, совершившее такие действия. На второй стадии, на основе собранной информации руководитель издает приказ о наложении взыскания на виновного или прекращает производство по делу. Последний может приказ обжаловать (прокурор – опротестовать). В случае поступления жалобы, протеста дело пересматривается. А наложенные и неотмененные взыскания должны быть исполнены.

Дисциплинарное разбирательство и рассмотрение дисциплинарного дела. Дисциплинарное разбирательство проводится либо самим командиром (начальником, руководителем), либо лицом, им уполномоченным. Это делается при наличии повода – поступления информации о неправомерных действиях члена коллектива, обнаружения самим руководителем проступка. В ходе разбирательства устанавливается, было ли совершено правонарушение, при каких обстоятельствах, с какой целью проступок был совершен, каковы его последствия, степень вины его участника.

Действующее законодательство почти ничего не говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка, должны ли при этом составляться какие‑либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверки документов, замеры и т. д.

Во всех случаях у лица, привлекаемого к ответственности, должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным – важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.

Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководителю. Ему же могут поступить материалы дела об административном правонарушении, вступивший в законную силу приговор суда.

Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:

вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным;

ограничиться напоминанием о необходимости выполнять обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными средствами морального воздействия, которые не являются взысканиями;

направить материал на рассмотрение общественных организаций (суда чести, студенческого совета и т. д.);

наложить на виновного дисциплинарное взыскание;

если руководитель, командир считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, он может направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности (например, декан – ректору);

при наличии в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбудить уголовное дело.

За каждый случай нарушения служебной дисциплины, а также за несколько выявленных проступков одновременно может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, лица рядового, начальствующего состава МВД России по общему правилу могут привлекаться к ответственности до истечения 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке, а студенты, аспиранты – не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения.

В ряде случаев закон устанавливает наряду с общими и специальные сроки давности. Так, в п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел установлено, что дисциплинарное взыскание должно быть наложено «…в случаях проведения служебной проверки, возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении… не позднее одного месяца соответственно со дня окончания проверки, рассмотрения уголовного дела или дела об административном правонарушении и вынесения по ним окончательного решения, не считая времени болезни виновного или нахождения его в отпуске».

Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы этапе оно ни находилось, должно быть прекращено.

По общему правилу дисциплинарное взыскание налагается путем издания письменного приказа . А на военнослужащих, сотрудников милиции самые легкие взыскания (замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд на работу) могут налагаться устно.

Поскольку законодательство не устанавливает требований к форме приказов о наложении дисциплинарных взысканий, на практике используются такие варианты:

издается специальный приказ о наложении взыскания на одного человека;

одним специальным приказом привлекаются к ответственности несколько человек;

в приказе, подводящем итоги деятельности, проверки, содержится много пунктов, а один или несколько из них содержат решения о наложении взысканий;

взыскание налагается решением коллегии (коллегиального или иного органа).

Приказ должен быть доведен до сведения виновного под расписку. В войсковых формированиях практикуется объявление приказов перед строем, на совещаниях.

Решение об исключении достигшего 15 лет обучающегося, не получившего основного общего образования, принимается с учетом мнения его родителей (законных представителей) и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Решение об исключении детей‑сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимается с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и органа опеки и попечительства.

Образовательное учреждение обязано незамедлительно проинформировать об исключении обучающегося из образовательного учреждения его родителей (законных представителей) и орган местного самоуправления.

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав совместно с органом местного самоуправления и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего, исключенного из образовательного учреждения, в месячный срок принимает меры, обеспечивающие трудоустройство этого несовершеннолетнего и (или) продолжение его обучения в другом образовательном учреждении.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания – одна из разновидностей административных актов. Он вступает в силу немедленно.

Пересмотр дела. Как всякий административный акт, приказ может быть пересмотрен. Основанием (поводом) для осуществления такой факультативной стадии, как стадия пересмотра, могут быть: жалоба обвиняемого, протест прокурора, усмотрение вышестоящего руководителя (командира), усмотрение должностного лица, подписавшего приказ.

Изменить, отменить такой акт (приказ, решение) могут его автор, вышестоящий руководитель и суд.

Член административного коллектива вправе подать жалобу на наложенное на него взыскание вышестоящему руководителю и (или) в суд. Так, согласно ст. 88 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ военнослужащий может подать жалобу на приказ «в течение 10 суток со дня применения дисциплинарного взыскания». Дисциплинарным уставом таможенной службы установлен более длительный срок обжалования: «…в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом, а по вопросам об увольнении – в месячный срок». Подача такой административной жалобы не приостанавливает исполнения приказа.

Следует обратить внимание, что в обоих названных случаях устанавливаются сроки обжалования приказов о наложении дисциплинарных взысканий вышестоящим начальником. Но приказ может быть обжалован и в суд. А сроки обжалования административных актов в суд регулируются федеральным законом (ГПК РФ), а не указами Президента РФ, которыми утверждены общевоинские уставы Вооруженных Сил РФ. Между тем ГПК РФ устанавливаеи общий трехмесячный срок обжалования подобных правовых актов. Кроме того, предусмотрено, что суд вправе приостановить действие оспариваемого акта до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254).

В дисциплинарных уставах и иных подобных актах не всегда говорится о праве члена устойчивого коллектива обратиться с жалобой в суд. Но такое право они, как и все граждане, имеют в соответствии со ст. 46 Конституции РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Кстати, в ст. 4 указанного Закона установлено: «Военнослужащий вправе… обратиться в военный суд с жалобой на действия (решение) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы».

И если практики обжалования в суд студентами приказов ректоров практически нет, то суды уже рассмотрели много дел по жалобам военнослужащих, сотрудников милиции, работников таможенных органов на приказы своих командиров (начальников).

Приказ о дисциплинарном взыскании может опротестовать прокурор.

Рассмотрев жалобу (протест), вышестоящий начальник, суд может признать ее необоснованной и оставить приказ в силе. Если жалоба будет признана обоснованной, приказ отменяется полностью или частично.

Довольно широкое применение получила такая практика: вышестоящий начальник поручает руководителю, издавшему приказ, пересмотреть свое решение.

Исполнение дисциплинарного взыскания. Порядок исполнения приказа во многом зависит от избранного дисциплинарного взыскания. Многие из них имеют только морально‑правовое содержание (выговор и т. д.), и их исполнение состоит в их доведении до сведения, оглашении. Если начальник избрал взыскание организационного характера – понижение в должности, увольнение (исключение) и т. п. – его нужно выполнить реально.

В отношении военнослужащих, сотрудников милиции установлено, что взыскания должны быть исполнены не позднее месячного срока со дня издания приказа. По истечении этого срока давности дисциплинарное взыскание не может быть приведено в исполнение, но оно подлежит учету: взыскания, налагаемые на военнослужащих и служащих правоохранительных органов, заносятся в их служебные карточки.

После вступления приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности для виновного возникает особое правовое состояние – состояние наказанности. Это означает, что в течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения, как правило, не применяются. Но в это время может быть применено такое поощрение, как досрочное снятие ранее наложенного взыскания. Совершение нового проступка в течение срока действия взыскания считается повторным (систематическим) нарушением дисциплины и влечет применение более суровых санкций. Наличие дисциплинарного взыскания не позволяет положительно решить вопрос о представлении к очередному званию.

Кроме того, у военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, подвергнутых таким дисциплинарным взысканиям, как понижение в должности, снижение в специальном звании на одну ступень, фактическое состояние наказанности может продолжаться и после того, как юридически такое состояние прекратилось.

Поскольку действующее законодательство не предусматривает восстановления в должности, восстановления специального звания, фактическое состояние наказанности может продолжаться неопределенное время. Справедливо ли это?

Как и члены трудовых коллективов, члены административных коллективов (военнослужащие, сотрудники милиции, студенты и др.) считаются не привлекавшимися к дисциплинарной ответственности по истечении годичного срока давности. Иными словами, если в течение года со дня наложения взыскания член коллектива не совершил нового дисциплинарного проступка, дисциплинарное взыскание автоматически теряет юридическую силу и состояние наказанности прекращается.

По общему правилу годичный срок давности погашения взыскания исчисляется со дня, следующего за днем наложения взыскания, даты издания приказа. А окончание срока понимается неоднозначно. В п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел и в п. 33 Дисциплинарного устава таможенной службы предусмотрено, что дисциплинарное взыскание утрачивает силу, если в течение года сотрудник «не подвергался вновь дисциплинарному взысканию». А в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ и многих других актах взыскание утрачивает силу, если в течение года «не совершено нового проступка». Таким образом, в первом случае срок исчисляется от первого приказа до второго, а во втором случае – от первого приказа до второго проступка.

Устные взыскания, налагаемые на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, считаются снятыми по истечении одного месяца.

Совершение нового проступка прерывает течение неоконченного срока давности погашения взыскания. Со дня издания нового приказа начинается старт срока погашения обоих взысканий.