19.1 Понятие и субъекты административного надзора

Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль – атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально‑политических, организационно‑технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, предоставляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной (прямой) подчиненности, ограничение контроля надзором необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия .

В условиях приватизации государственных и муниципальных организаций, сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется вследствие того, что в жизни общества все более важную роль играют технические средства, а значит, и разнообразные технические правила, контроль за соблюдением которых – необходимое условие обеспечения безопасности.

Ярким проявлением возрастания значимости административного надзора в России является преобразование в 2004 году многих ведомственных структурных подразделений, осуществляющих административный надзор, в самостоятельные федеральные ведомства, возглавляемые центральными федеральными органами специальной компетенции (к сожалению, и ведомство в целом, и его центральный орган имеют одинаковое официальное название: федеральная служба). В их числе федеральные службы по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по надзору в сфере связи, финансово‑бюджетного надзора, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Надзор – это ограниченный, суженный контроль. В России сейчас существуют три типа надзора: судебный, прокурорский, административный. В правовых актах и юридической литературе широко используется словосочетание «судебный контроль». Но известно, что суд проверяет содержание правовых актов только с точки зрения их законности, т. е. осуществляет надзор. Поэтому следует помнить, что этот новый вид надзорной деятельности судов необходимо отличать от традиционного судебного надзора за вступившими в законную силу актами правосудия.

Административный надзор – самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих. Он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора тем, что:

властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти (в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в этой области);

если главная цель судебного и прокурорского надзора – обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий;

административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом;

административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке;

административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют;

административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, можно дать следующее определение.

Административный надзор – надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико‑правовых норм.

С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно‑распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно‑транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане – прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане – применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

В системе административного надзора можно выделить две его основные разновидности:

за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;

за лицами, получившими лицензии и иные разрешения и обязанными соблюдать правила осуществления соответствующей деятельности.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого способа административного воздействия – надзор за лицами, совершившими преступления. Этот правоохранительный административный надзор носит принудительный характер, осуществляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден⁶².

Многочисленные надзорные службы государственной администрации можно разделить на три группы:

специализированные надзорные ведомства (федеральные службы), главной задачей которых является систематический, надведомственный надзор за соблюдением специальных правил;

государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав ведомств. Это государственные инспекции по безопасности дорожного движения, противопожарного надзора, военная и др.;

различные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Например, паспортно‑визовая служба ФМС России, служба охраны общественного порядка МВД России.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора, в России нет. Существуют федеральные нормативные акты (законы, указы), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности. Среди них Таможенный, Налоговый, Градостроительный, Воздушный, Водный, Земельный кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также утвержденные Президентом и Правительством РФ Положения о санитарно‑эпидемиологическом и горно‑техническом надзорах, государственной инспекции по безопасности дорожного движения.