21.2 Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим. Он объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Правовой основой института чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», нормы, содержащиеся в федеральных законах «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О связи», законах Российской Федерации «О безопасности», «О милиции» и в других законах.

Законодательство о чрезвычайном положении призвано помочь публичной исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации любой ценой. Чрезвычайное положение позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу применения необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации чрезвычайного положения одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые, поскольку он дает возможность действовать решительно, обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры. А вторым режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности, защиту от необоснованных ограничений.

Основаниями для введения чрезвычайного положения являются:

чрезвычайные ситуации социально‑политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, которые сопровождаются насильственными действиями, создают непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно‑спасательных и других неотложных работ.

Реальное возникновение чрезвычайных обстоятельств еще не означает, что такое положение будет автоматически введено. Закон определяет дополнительные условия , при наличии которых этот режим объявляется:

возникла такая чрезвычайная ситуация, которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю;

ее устранение невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения чрезвычайной ситуации достаточно срочных, неотложных административных мер или менее жестких и ограничивающих правовых режимов. Если они не способны нормализовать обстановку, ставится вопрос о введении чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение на всей территории России или в отдельных ее субъектах вводится указом Президента РФ. В соответствии со ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ указ о введении чрезвычайного положения в течение 72 часов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения – утрачивает свою силу.

В таком указе должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, и обоснование необходимости его введения;

границы территории, на которой вводится такое положение;

силы и средства, обеспечивающие данный режим;

перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

время вступления указа в силу и срок действия чрезвычайного положения.

Главными элементами ограничительных специальных административно‑правовых режимов (режимов чрезвычайного, военного положения и др.) являются:

ограничение прав и свобод граждан, реализация которых в чрезвычайных условиях может угрожать безопасности, мешать устранению вредных обстоятельств и их последствий;

возложение на граждан и должностных лиц дополнительных обязанностей;

расширение полномочий, изменение порядка деятельности и системы субъектов публичной исполнительной власти.

В качестве основного элемента режима чрезвычайного положения выступает система чрезвычайных мер – совокупность норм и основанных на них административно‑организационных действий, влекущих ограничения прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях чрезвычайного положения, законодатель исходит из следующего – это должно способствовать нейтрализации, устранению угрозы безопасности. «Не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены, и в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено»⁶⁴.

Конечно, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными. При этом не могут ограничиваться права и свободы, не подлежащие ограничению согласно ст. 56 Конституции РФ и требованиям международно‑правовых актов.

Меры, осуществляемые в период действия чрезвычайного положения , подразделяются на:

совместные для режимов социального и природно‑техногенного характера :

полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации, а также органов местного самоуправления;

установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее;

ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово‑экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения;

социально‑политические и контркриминогенные:

комендантский час, предварительная цензура, приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции (в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно‑правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ);

выдворение нарушителей режима чрезвычайного положения, не проживающих на территории, на которой оно введено, за ее пределы;

продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно‑процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца;

природно‑техногенные:

временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарно‑противоэпидемиологических, ветеринарных и других мероприятий;

мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно‑правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и на иную необходимую в таких условиях производственно‑хозяйственную деятельность; отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан в случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно‑спасательных и других неотложных работ.

Наряду с названными мерами административного принуждения (выдворение с режимной территории, эвакуация из грозящих обвалом зданий, опасных для безопасности территорий, изъятие имущества, приостановление деятельности) применяются и иные принудительные средства. Так, граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, – до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника ОВД или его заместителя (а как быть со ст. 22, 55 и 135 Конституции РФ?). По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на 10 суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

В случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений на территории, на которой введено чрезвычайное положение, граждане, подлежащие выдворению за ее пределы, задерживаются на общих основаниях до истечения установленного срока наблюдения за такими гражданами.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия. В случае истечения в этот период действия срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении».

В качестве составного элемента режима чрезвычайного положения выступают формы особого государственного управления, вводимые на время действия данного режима. Указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, находится в подчинении руководителя временного специального органа и по должности является его первым заместителем.

Указом Президента РФ для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, назначается комендант территории, на которой введен этот режим. Комендант:

издает обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введен данный режим, и выезда из нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

выдворяет за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, нарушителей данного режима.

Например, Указом Президента РФ от 4 октября 2002 г. № 1120 было утверждено Временное положение о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики.

В состав военных комендатур входят:

военная комендатура Чеченской Республики,

военные комендатуры районов Чеченской Республики, г. Аргуна, г. Грозного и его районов.

Руководство военными комендатурами осуществляют военные коменданты. Общее руководство ими осуществляет военный комендант Чеченской Республики, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Основными задачами военных комендатур являются:

участие в выработке и реализации мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, проведение разъяснительной работы среди населения, во взаимодействии с администрациями районов и населенных пунктов Чеченской Республики;

координация деятельности по защите населения от террористических акций;

оказание содействия органам внутренних дел и органам федеральной службы безопасности в обеспечении законности, общественного порядка и безопасности населения в Чеченской Республике, в предупреждении, выявлении и пресечении правонарушений и преступлений, в проведении специальных мероприятий по розыску и задержанию террористов, по изъятию у граждан незаконно хранящихся оружия и боеприпасов;

проведение совместно с ОВД проверок у граждан документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов – оказание содействия в их задержании и доставке в ОВД;

задержание и доставка в ОВД лиц, совершивших или совершающих правонарушения;

оказание помощи администрациям районов и населенных пунктов в выдаче заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, пособий и осуществлении других выплат населению.