13.1 Виды форм деятельности публичной исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание – это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма – способ существования, внешнее проявление, структура содержания⁴⁴.

Общепризнанно существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя – это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Содержание деятельности публичной исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. Понятие ее формы носит многоаспектный характер, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является ее аппарат. Юридическая форма государственной администрации – административное право.

В административно‑правовой науке под формами управления чаще всего понимаются виды действий органов с точки зрения их внешнего выражения. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно‑распорядительной деятельности по ее конечному результату, правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полной юридической базы. Среди правовых форм выделяются принятие административных актов (решений), заключение договоров, юридическое признание фактов, совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С каждым годом расширяется их договорная практика.

Юридическое (официальное) признание фактов в административном порядке осуществляется достаточно часто. Это, например, экзамены, составление актов проверок, протоколов об административных правонарушениях. В этих документах фиксируются факты, которым нередко дается правовая оценка.

К иным юридически значимым действиям администрации можно отнести выдачу справок, досмотр пассажиров в аэропортах и многое другое. Не будучи административными актами, договорами, они непосредственно влияют на права и обязанности невластных субъектов.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально‑технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление статистического учета, организация демонстраций, пресс‑конференций, встреч с представителями общественных объединений, патрулирование.

Выполнение материально‑технических операций чаще всего связывают с делопроизводством (регистрация, оформление, тиражирование, рассылка документов), осуществляемом в бумажном и электронном вариантах. В общем случае можно считать, что к материально‑техническим операциям относится деятельность по сбору и обработке информации (подготовка данных, их передача с применением различных телекоммуникационных средств, собственно обработка с помощью программно‑аппаратных комплексов, реализующих информационные технологии). К материально‑техническим операциям относятся также действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.), доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи.

Эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленных организационными, материально‑техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». В свою очередь, руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обещалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. Административная деятельность может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы административной деятельности.

К сожалению, правила реализации властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы – необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

В то же время нужно признать, что возможности процессуализации административной деятельности ограниченны. В условиях чрезвычайных ситуаций многие действия государственной администрации должны быть максимально оперативными.

Возможен еще один подход к анализу формы деятельности публичной администрации. Полезно поделить всю исполнительно‑распорядительную деятельность еще по такому критерию, связанному с формой, как гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно , информация о ее осуществлении доступна. Но существует и негласная деятельность , информация о которой секретна, например оперативно‑розыскная, разведывательная, внешнеэкономическая.

В борьбе с преступностью администрация вынуждена использовать негласные средства, охрана государственной тайны требует осуществления режима секретности.