10.4 Основные принципы государственной службы

Изучение правовых актов позволяет сделать вывод о наличии пяти основных принципов государственной службы в демократической стране:

законность;

демократизм;

профессионализм;

социально‑правовая защищенность служащих;

противодействие коррупции.

Законность и демократизм – общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы, а профессионализм и социальная защищенность служащих – это ее специфические принципы.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц; в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Можно назвать такие направления реализации идеи законности:

служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями;

должен сам соблюдать законы;

его права должны быть защищены.

Важнейшие проявления демократизма службы:

полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах, и при возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;

общедоступность государственной службы. Статья 32 (ч. 4) Конституции РФ предусматривает: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Из последнего правила есть ряд исключений, которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием российского гражданства, владением государственным языком, с возрастом, совместной службой родственников, с применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности.

Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возрастного ценза для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в органы внутренних дел (милицию) принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование, несудимые.

Необходима гласность в осуществлении государственной службы.

Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей.

Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Вместе с тем законодательством закреплено право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную – это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Исполнять обязанности врача, учителя можно только на профессиональной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализм столь же необходим и в административной деятельности.

Во‑первых, для такой деятельности нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знаний и опыта у работника. Профессионализм стимулирует освоение новых знаний, повышение их уровня, приобретение дополнительного и более разнообразного опыта работы.

Во‑вторых, осуществление исполнительной власти требует наличия организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их.

В‑третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя значительное время, а значит, за плату, профессионально.

В‑четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и многое другое.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, чему в немалой степени способствует продуманная система повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке и даже в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего – поддерживать уровень своей квалификации;

систематическое, регулярное выполнение функций, операций, грамотное оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к установившемуся в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

Нужно учитывать, что «практически все развитые в экономико‑правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких‑либо партий, движений»³⁶.

Независимо от партийных и иных пристрастий государственный служащий должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным со всеми людьми, особенно с теми, кто зависит от него, обращается к нему;

ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою неправомерную деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, материальную и даже уголовную ответственность.

Заботу о социально‑правовой защите служащих, их экономическом обеспечении можно рассматривать как еще одно средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы.

Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществлению служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы.

За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет казна. Меры уголовной, административной, дисциплинарной ответственности налагаются государственными органами.

В науке различают четыре вида ориентаций служащих:

на характер работы;

на ее условия;

на вознаграждение;

на карьеру.

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее с названных позиций, отдавая предпочтение каким‑то из них. А государство обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной обществу работы служащих.

Социальная и правовая защищенность служащих предполагает:

повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории «государственных слуг»;

достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, снижением реальной стоимости рубля, развитием экономики;

создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо отапливаемыми, освещенными, спланированными помещениями, транспортом, современными средствами связи, правильная организация труда;

государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение;

обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повышение ими уровня знаний, приобретение разнообразного опыта, проявление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности. Служебная перспектива реализуется:

стабильностью служебных отношений;

повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т. д.;

продвижением по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы государственной администрации карьера (продвижение по службе) работника зависит прежде всего от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру столь же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, хорошим художником, музыкантом и т. д., поскольку гражданин старается работать лучше, повысить свою квалификацию, т. е. делает очень нужную и для себя, и для общества работу. А карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие качества работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и по установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать систему оплаты труда специалистов, с тем чтобы они могли рассчитывать на повышение своего заработка, не только продвигаясь по служебной лестнице (в результате карьерного роста), но и оставаясь на своем рабочем месте по мере роста знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

Во время коренных реформ политических, экономических и других основ государственного строя России очень важное значение приобрел принцип противодействия коррупции . Его правовой основой является Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных органов. Понятие коррупции дается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273‑ФЗ «О противодействии коррупции». Это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение таких деяний, от имени или в интересах юридических лиц» (ст. 1).

Противодействие коррупции – это деятельность государственных и муниципальных органов, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц:

по предупреждению коррупции, выявлению и последующему устранению причин корруции (профилактика коррупции);

по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В данном Законе установлено, что профилактика коррупции осуществляется применением таких основных мер, как:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

3) предъявление – в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных и муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, с замещаемой должности или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

5) внедрение в практику кадровой работы правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

6) развитие общественного ипарламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Названный Федеральный закон провозглашает, что основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции признаются:

проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления;

обеспечение независимости средств массовой информации;

соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

совершенствование порядка прохождения государственной службы и муниципальной службы;

устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

передача части функций государственных органов негосударственным организациям и др.

Рассматриваемый Федеральный закон устанавливает правило: гражданин, претендующий на замещение должности государственной или муниципальной службы, а также служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые государственными и муниципальными служащими, являются сведениями конфиденциального характера, если они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Закон обязал государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о всех случаях обращения к ним каких‑либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Закон устанавливает такое правило: гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы вправе замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.

Закон предусматривает, что физические лица за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско‑правовую и дисциплинарную ответственность.

А в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений, создающих условия коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.