2.1 Предмет административного права

Между отраслями российского права есть серьезные различия. Важнейшие из них:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования;

3) принципы отраслевого регулирования;

4) цели отрасли права;

5) субъекты отрасли права и отраслевых правоотношений;

6) источники отрасли права;

7) система отрасли права.

Отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тем общественным отношениям, которые они регулируют. Особенности этих общественных отношений и определяют предмет регулирования. А от предмета регулирования зависят иные признаки отрасли: метод регулирования, система отрасли и т. д. Не случайно большинство отраслей права название получило по регулируемой совокупности общественных отношений, например трудовое, земельное, семейное, уголовно‑процессуальное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить следующее определение.

Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации и административного судопроизводства.

Субъекты публичной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно‑массовую, материально‑техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов и др.). Административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с ней деятельность по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В предмете административного права России четко выделяются три группы общественных отношений , возникающие при осуществлении:

1) регулятивной, созидательной деятельности государственной администрации;

2) охранительной деятельности государственной администрации;

3) административного судопроизводства.

Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.

Во‑первых, следует уточнить, кто осуществляет государственную исполнительную (административную) власть.

Прежде всего, это исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно‑патрульной службы, ОМОН и др.). А кроме того, к государственной администрации относятся Администрация и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно‑кассовые центры.

Во‑вторых, деятельность администрации двойственна. Главное в ней – созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная деятельность: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации – созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Кто бы ни применял меры административного принуждения – исполнительные органы государственной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и др.), – все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное право обладает монополией на регулирование общественных отношений, возникающих при реализации административного принуждения.

К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно‑правовые отношения с их заявителями и между собой.

В‑третьих, вся деятельность государственной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов правосудия.

В‑четвертых, государственная администрация и суды вступают в отношения с гражданами, разнообразными организациями. И если быть точным, то административное право регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права обеих сторон отношений: и властных, и невластных субъектов. Примером тому могут быть многочисленные правила – дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и др.

В‑пятых, государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Например, связанные с финансами отношения – финансовое право; загсы действуют на основе норм семейного права; следственные аппараты МВД, ФСБ России при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно‑процессуального права; система органов исполнения наказаний действует на основе норм уголовно‑исполнительного права и т. д. Поэтому в определение предмета административного права необходимо внести такое существенное уточнение: оно регулирует отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены за другими отраслями российского права.

В‑шестых, отношения, возникающие при осуществлении деятельности государственной администрации, можно разделить на два вида:

1) внутриаппаратные: соответствующие юридические нормы закрепляют систему исполнительных органов публичной власти, организацию службы в них, формы и методы внутриаппаратной работы;

2) взаимоотношения субъектов административной власти с организациями любых организационно‑правовых форм и гражданами (внеаппаратные отношения).

В наше время государственная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граждан, защиты их прав и защиты прав частных организаций. Главная составляющая предмета административного права , его ядро, – система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан.

Новая и важная часть предмета административного права – общественные отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закрепляет существование в стране конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство – это рассмотрение судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

Исходя из сказанного, можно дать более полное определение предмета административного права . Это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметом регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.