15.3 Административно‑процессуальное право и административно‑процессуальные нормы

Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов называет административное и административно‑процессуальное законодательство. Таким образом, административно‑процессуальное право получило конституционную «прописку».

Прежде всего следует разобраться, что представляет собой административно‑процессуальное право. Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права⁵². Есть также мнение, что это подотрасль административного права.

И с первым, и со вторым мнением согласиться трудно. В настоящее время административно‑процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности публичной администрации и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока неупорядоченная, несистематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно‑правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно‑процессуального права.

Разнообразие административных процедур – правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и других – чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации, системы общих административно‑процессуальных норм будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль только административно‑процессуального законодательства принесет практике больше вреда, нежели пользы, ибо разрушит такие сложившиеся целостные институты, как, например, обращения граждан, разрешительная система, административная ответственность на две части – материальную и процессуальную.

Сейчас административно‑процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.

Следует признать, что систематизация соответствующих норм возможна, но только в рамках отдельных административных процессов или только отдельных административных производств. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие отдельно административное правотворчество и оперативно‑распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации.

Что касается охранительной и юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).

То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно‑правовых институтов – первая особенность административно‑процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью – вторичностью процессуальных норм , так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно‑процессуальное право – это обеспечивающая подсистема отрасли.

Его третья особенность связана с разнообразием источников . Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации и других источниках.

Существует немало источников, в которых содержатся только административно‑процессуальные нормы. Например, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административно‑процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством РФ Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации. Приведенные примеры выбраны не случайно. Сторонникам единого процессуального регулирования предлагается попробовать создать единые правила хотя бы для названных видов деятельности.

Чаще всего и материально‑правовые, и административно‑процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РФ, федеральных законах о воинской службе, лицензировании.

Четвертая особенность административно‑процессуального права состоит в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права . Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданское процессуальное право.

Административно‑процессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. Среди них можно выделить общие и специальные .

По содержанию административно‑процессуальные нормы делятся на:

обеспечивающие административное правотворчество;

обеспечивающие оперативно‑распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации;

обеспечивающие административную юрисдикцию;

не относящиеся ни к одному из административных процессов.

Данная группа норм имеет место в связи с тем, что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и есть некоторые административно‑процессуальные нормы, регулирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрельного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на студентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так как она не имеет развернутой процессуальной формы.

Существует еще и пятая группа административно‑процессуальных норм. Это пока небольшое число норм, регулирующих административное судопроизводство (например, ст. 23.1, 30.11 КоАП РФ). Пока нет кодекса административного судопроизводства, однако хочется надеяться, что такой федеральный закон все же будет принят.

Стоит отметить активность парламентариев некоторых стран СНГ, где в настоящее время уже приняты и действуют кодифицированные акты об административном судопроизводстве. Речь идет прежде всего об Украине, где в настоящее время действует Кодекс Украины об административном судопроизводстве. В Грузии с 1 января 2000 года вступил в силу Административно‑процессуальный кодекс Грузии.