11.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Основные определения и принципы

Применительно к органам публичной власти предметы ведения — это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы вла­сти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности — функции.

Полномочия — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управ­ления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъек­тов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов орга­низации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного веде­ния, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним из­даются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют субсидиарностъю. Согласно ему, все во­просы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффектив­но решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудов­летворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополу­чия населения.

Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К ним при­нято относить такие вопросы:

1. которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;

2. последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздей­ствий на соседние территории.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устрой­ство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципаль­ных услуг).

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления.

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставле­ния отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об­ладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преиму­щественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффектив­ности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия долж­ны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.

5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов веде­ния и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.

Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления

Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к пред­метам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирую­щих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирова­ние, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных нало­гов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имущест­вом, экологический контроль и др.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг насе­лению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной закон употреб­ляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и час­тичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким во­просам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснаб­жения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицин­ской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирова­ния и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответствен­ности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслужива­ния, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.

В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов ме­стного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положе­ний.

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного само­управления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы мест­ного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль их исполнения, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных на­логов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имущест­вом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселе­ниями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, органи­зация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для разви­тия массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация ос­вещения улиц, установка уличных указателей и т. п.

3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы — муниципальный район. Например, к вопросам ме­стного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района — организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых от­ходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района — организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т. д.

4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства техниче­ского обеспечения и т. д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.

5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тысячи и городское поселение с населением 30-50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муници­пального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг дру­гу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению — принимать на себя ряд функций муниципального района.

6. Б отличие от Федерального закона 1995 года, в Федеральном законе 2003 го­да установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.

7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т.е.отдельно от пе­речня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муници­пальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формиро­вание и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, учреждение му­ниципальных средств массовой информации и др.

8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муни­ципальных образований может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Таким образом, Федеральный закон 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязы­вает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совер­шенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления являются отдель­ные государственные полномочия. Исходя из принципа субсидиарности, переда­ча ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствую­щих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание насе­ления.

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставле­ние (исполнение) услуг.

Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-право­вое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен со­измерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.

Согласно Федеральному закону 1995 года, наделение органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями должно было осуще­ствляться только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновре­менной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако на деле этот порядок соблюдался далеко не всегда, и органы местного само­управления были перегружены нефинансируемыми государственными полномо­чиями (так называемыми «федеральными мандатами»), связанными главным образом с предоставлением различных льгот отдельным социальным категориям населения. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение госу­дарственных полномочий превышала треть всех расходов бюджета.

Федеральный закон 2003 года позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного само­управления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, яв­ляются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осу­ществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, отно­сится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государствен­ных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных пол­номочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюдже­тов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделе­ние органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полно­мочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходи­мые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделен­ных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Принятие данных законодательных норм повлекло за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправ­ления нефинансируемые государственные полномочия. В августе 2004 года по этому поводу был принят специальный Федеральный закон (№ 122-ФЗ), известный как закон о монетизации льгот. Признанное в судебном порядке несо­ответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ является основанием для отказа от испол­нения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочия­ми, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.