11.12. Межмуниципальное сотрудничество Межмуниципальное сотрудничество

Союзы и ассоциации муниципальных образований. Мировой опыт

Многие местные вопросы муниципальные образования могут более эффективно решать совместными усилиями. Сотрудничество между муниципальными обра­зованиями может осуществляться также для совместной защиты общих интересов перед органами государственной власти, обмена опытом работы и т. п. Оно может принимать формы союзов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.

В Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и дости­жения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местно­го самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.

В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной за­дачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее круп­ные города и городские агломерации. В каждом штате имеется также своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу. Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).

В Германии в состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города — непосредственные члены и 601 город — косвенные члены (входя­щие в 11 земельных союзов). Кроме того, в Союз входят 8 региональных и спе­циализированных союзов в качестве чрезвычайных членов. В Испании сущест­вуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. В Великобритании имеются ассоциа­ции графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.

Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:

• Международный союз местных властей, основной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;

• Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.

Союзы и ассоциации муниципальных образований в России

В России союзы и ассоциации местных властей стали создаваться сравнительно недавно, с началом перестройки. Первой в 1986 году была создана Ассоциация сибирских городов, преобразованная в дальнейшем в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Большую роль в развитии межмуниципаль­ного сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл об­разованный в 1991 году Союз российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города. По состоянию на 2006 год в России создано и действует несколько десятков различных союзов и ассоциа­ций муниципальных образований.

Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов мест­ного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государствен­ной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления. Учредительными договорами устанавливаются вид деятельности союза (ассо­циации), права на долевое участие и пользование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами.

Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описа­ния сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации (рис. 1.12.1).

По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований подразделяются на региональные, межрегиональные и общероссийские.

Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.

Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образо­вания в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала».

Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них яв­ляются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России.

По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соот­ветствующей территории и специализированные (обычно общероссийские) ас­социации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу специализированных ассоциаций относятся Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных обра­зований (ЗАТО), Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз ма­лых исторических городов и др.

По уровню представительства выделяют союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления (например, представительные органы, жилищно-ком­мунальные службы, органы здравоохранения и т. п.).

Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разра­ботке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубеж­ными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, явились следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В 1998 году по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образо­ваний был учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Феде­рации — единая общенациональная организация, своеобразный «союз союзов», представляющий интересы всех типов муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с за­рубежными и международными организациями по вопросам местного само­управления.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Со­гласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 году был образован единый совет муниципальных образований. В связи с этим наряду с союзами и ассоциация­ми, создаваемыми на добровольной основе, появляются создаваемые по предпи­санию. Организация и деятельность таких советов осуществляется в соответст­вии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассо­циациям. Совет должен иметь свой устав и органы управления. Он определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельно­сти. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассо­циаций муниципальных образований.

Региональные советы муниципальных образований могли бы рассматривать следующий круг вопросов:

• предварительное рассмотрение и согласование проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного само­управления;

• выработку согласованных подходов к вопросам, связанным с установлени­ем системы муниципальных образований на территории субъекта РФ, по­рядка их создания, объединения и упразднения, изменения их границ, гра­ниц и правового режима пригородных зон;

• выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципаль­ную собственность различных объектов государственной собственности, включая землю и другие природные ресурсы;

• выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, системы межбюджетных и иных финансовых взаимоотношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями;

• участие в разработке и реализации региональных программ государствен­ной поддержки местного самоуправления;

• согласование порядка наделения органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями, финансирования и контроля их исполнения;

• согласование порядка и формы участия муниципальных образований в вы­полнении федеральных, региональных и других программ, с компенсацией расходов.

Региональные советы муници­пальных образований только накапливают опыт, и судить об их эффективности преждевременно.

Федеральным законом 2003 года установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципаль­ных образований, в которое могут также входить иные объединения муници­пальных образований. Создание такого объединения было провозглашено в июне 2006 года.

Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения Феде­ральным законом 2003 года № 131-ФЗ впервые установлена возможность созда­ния межмунинипальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционер­ных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Вопросы межмуниципальных хозяйственных обществ подробнее рассматрива­ются в главе 6,

Для совместного решения социальных задач Федеральным законом 2003 года разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные нововведения от­крывают новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотруд­ничества в интересах местных сообществ.

Значительную роль в организации межмуниципального сотрудничества играет Российская муниципальная академия. Она была создана в 1999 году и имеет статус общероссийской общественной организации. Она способствует развитию научных знаний о муниципальном управлении, их пропаганде, выра­ботке практических рекомендаций для муниципальных образований, решению задач подготовки и переподготовки специалистов в области муниципального управления.

Международные связи муниципальных образований

Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные го­рода активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, спо­собствует получению международных грантов и распространению в России опы­та лучшей практики зарубежных муниципалитетов.

Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлече­ния инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий.

Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муници­пальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективно­сти.