logo
Курс лекций по ГМУ(1)

11.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления

Природа местного самоуправления

Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.

Управление — это воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрали­зацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут опре­деленную ответственность за принимаемые решения.

В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве под­бор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность — снизу вверх. Местная власть в этом случае представ­ляет собой низший уровень государственной власти. В демократическом об­ществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуще­ствляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функциониру­ет на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по во­просам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жите­лям и избираемым ими органам самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление террито­риальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образо­ваниях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципально­го образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публич­ной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным во­просам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд ни местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.

Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями.

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Крас­нову и несет глубокий смысл.

Действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод челове­ка, зафиксированные в Конституции РФ, — вопрос государственный, тогда как устройство жизни в конкретном поселении — вопрос местного значения.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответст­вующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не тре­бующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного само­управления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и дей­ствуют под его контролем.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в обще­ственных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исклю­чить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного само­управления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

Основные теории местного самоуправления

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, состав­ляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления — документе, принятом Сове­том Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местно­го самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из чле­нов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего го­лосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполни­тельные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает».

Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем — Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ), говорится следующее:

«Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Консти­туцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, уста­новленных федеральными законами — законами субъектов Российской Фе­дерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов ме­стного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Отличие формулировки российского закона от Европейской Хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность ор­ганов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граж­дан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем — органы местного самоуправления. В тоже время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской Хартии требует учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательст­ве страны и, по возможности, в конституции страны».

Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

Таким образом, местное самоуправление — это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общест­венным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллектив­ный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный ин­терес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Сам термин «муниципалитет» проис­ходит от латинских слов munis — тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю. Иными словами, самоуправление — бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объеди­нившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих за­дач. Ведь население и выбранные им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем госу­дарственные органы в случае централизованного управления местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции мест­ного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функции напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждо­му из которых отведены своя роль и свои функции: первый — власть (функция власти, политическая функция); второй — бизнес (хозяйственная функция); третий — гражданское общество (общественная функция, самоорганизации граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий. Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три пере­численные функции (рис.).

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует поли­тику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и ох­рану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выпол­няя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непо­средственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества. Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет эко­номические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан — не его дело.

Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины «негосударственные», «неправительственные») организации выполня­ют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйст­венной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное са­моуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает ор­ганы государственной власти от «мелких» дел, позволяя им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.

В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внеш­ними связями. Основные компоненты его системы в современной России пред­ставлены на рис. 1.1.2 и раскрываются в последующих разделах данной главы.