13.5. Стратегический подход к муниципальному управлению

Необходимость стратегического подхода к муниципальному управлению

При характеристике специфики муниципального управления отмечались сложность обеспечения стратегического подхода и тенденция использования всех имеющихся ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач. Ошибочность такого подхода проявляется не сразу, а через некоторое время. Для оценки необходимости и значимости стратегического подхода к муниципальному управлению рассмотрим условия, в которых действует муниципальная власть. Нынешняя ситуация в муниципальном управлении характеризуется хроническим дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию постоянно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом от­дельном процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, поступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласованность действий по их устранению.

Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении — дея­тельность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразлич­ных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями для муниципального образования.

Еще один источник кризисных явлений — несовершенство системы взаимоот­ношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.

При одновременном проявлении подобных неблагоприятных внешних воз­действий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей дея­тельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегиями выживания и развития часто завершается в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.

В то же время задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только вместе со стратегическими целями и задачами госу­дарства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает потребность в едином правовом пространстве, непротиворечи­вом законодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой от­четности, организации эффективного взаимодействия органов управления в раз­личных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципаль­ном уровне является целенаправленная работа по согласованию интересов насе­ления муниципального образования с интересами государственной власти и хо­зяйствующих субъектов.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению

Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувя­занное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза сущест­вующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседнев­ных задач.

Вопросы текущего функционирования и развития муниципального образова­ния тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объек­тивное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только огра­ниченностью ресурсов в каждый конкретный момент времени, но и сопротивле­нием существующих структур управления и работающих в них руководителей и специалистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их ин­тересы. По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муници­пальном управлении.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составля­ет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.

Целостная система стратегического управления муниципальной деятельно­стью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компо­нентов, представленных на рис.

При одновременном проявлении подобных неблагоприятных внешних воз­действий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей дея­тельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегиями выживания и развития часто завершается в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.

В то же время задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только вместе со стратегическими целями и задачами госу­дарства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает потребность в едином правовом пространстве, непротиворечи­вом законодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой от­четности, организации эффективного взаимодействия органов управления в раз­личных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципаль­ном уровне является целенаправленная работа по согласованию интересов насе­ления муниципального образования с интересами государственной власти и хо­зяйствующих субъектов.

Таким образом, понятие «стратегическое управление» значительно шире по­нятия «стратегическое планирование». Второе является лишь одной из состав­ных частей первого. Вопросы стратегического планирования как составной части комплексного социально-экономического развития муниципального обра­зования рассматриваются в главе 7.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков.

1. Блок целеобразования и целеполагания.

2. Блок нормативно-правового проектирования.

3. Блок организационного проектирования.

4. Блок планирования (рис.).

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью

Целеобразование и целеполагание — это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципаль­ных политик, программ и проектов.

Нормативно-правовое проектирование — формирование системы норматив­но-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инст­рукций, предписаний и т. д.), социальных гарантий и норм их реализации. Лю­бые замыслы и программы не будут исполнены, если они не доведены до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов.

Организационное проектирование — формирование организационных струк­тур, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без их на­личия реализация стратегических задач будет невозможной.

Планирование — разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспече­ны увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаи­модействие, направленное на эффективное использование и приращение эконо­мических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Основная проблема здесь заключается в сложности достижения баланса меж­ду этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Структуры управ­ления наиболее консервативны, их восприимчивость к новым целям и типам задач, новым методам работы довольно низка. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необхо­димость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Мы иногда становимся свидетелями неэффективных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или задача — новое рабочее ме­сто или структурное подразделение. Однако зачастую более эффективное реше­ние заключается в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, т. е. в создании нового ресурса за счет организационных изменений. Самое простое, на первый взгляд, решение — создать под новую задачу новую организационную структуру без взаимодействия со старой — не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот: новое структурное подразделение как органически чу­ждое существующей организационной структуре отторгается ею, а сама новая за­дача компрометируется неспособностью руководства реализовать ее.

Изменение технологии муниципального управления при стратегическом подходе

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального лересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

1. В сфере взаимодействия власти и населения — переход:

♦ от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничест­ву;

♦ от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

♦ от подчинения к пониманию;

♦ от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

♦ от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов вла­сти;

♦ от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собствен­ных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

2. В сфере использования ресурсов — переход:

♦ от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

♦ от мобилизационного использования (на неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.

3. В сфере планирования — переход от акцента на принятие оперативных (си­туативных) решений к перспективному планированию с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения.

4. В сфере организации и структуры управления — переход:

♦ от раздельного решения вопросов функционирования и развития к совместному, согласованному;

♦ от ведомственной) к программно-функциональному типу структуры управ­ления.

Маркетинговый подход к муниципальному управлению

Одним из важных компонентов стратегического подхода к муниципальному управ­лению в условиях рыночной экономики является маркетинговый подход. Если в сфере бизнеса он нацелен на создание благоприятных условий для сбыта продук­ции хозяйствующего субъекта и максимизацию прибыли, то в муниципальном управлении он направляет органы местного самоуправления на такой тип развития муниципального образования, при котором достигается максимальное удовлетворе­ние нужд потребителей муниципальных услуг. Тем самым повышается имидж тер­ритории, ее конкурентоспособность и привлекательность как места проживания, посещения или деятельности для различных групп потребителей.

За последние годы теория территориального (регионального и муниципаль­ного) маркетинга стала активно развиваться и использоваться в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом следует учитывать, что поскольку цели муниципальной деятельности носят некоммерческий, социальный характер, то и муниципальный маркетинг можно характеризовать как вид некоммерческого, социального маркетинга.

С точки зрения потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территория города может рассматриваться как место постоянного или вре­менного проживания или деятельности. Процесс принятия решения потребителем при выборе территории проживания или деятельности включает в себя уяснение потребности (требований) к условиям проживания или деятельности - оценку альтернативных вариантов их удовлетворения. В связи с этим важней­шей задачей органов местного самоуправления становится полное, своевремен­ное и квалифицированное доведение необходимой информации до потребите­лей, что позволит им легче и объективнее провести сравнение конкурентных территорий и условий жизнедеятельности.

Факторами, определяющими конкурентные преимущества города, могут быть не только объективные внешние и внутренние условия (природная среда, эколо­гическая ситуация, параметры социально-экономического положения, уровень благоустройства и др.), но и наличие у муниципальной власти осознанной стра­тегии развития, ориентированной на нужды потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территории.

Субъектами муниципального маркетинга являются производители общест­венных благ на территории муниципального образования, а объектами — их по­требители.

Основным субъектом муниципального маркетинга являются органы местного самоуправления как организаторы предоставления муниципальных услуг. Дру­гими субъектами являются предприятия и организации — производители обще­ственных благ на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления должны организовать взаимодействие и координацию деятель­ности всех субъектов муниципального маркетинга в целях достижения макси­мального совокупного эффекта.

Объектами муниципального маркетинга являются:

• население муниципального образования — местное сообщество в целом, отдельные жители, домохозяйства, локальные сообщества. Они заинтересо­ваны в создании благоприятной среды обитания, хотят видеть и ощущать преимущества места своего проживания. Выше уже отмечалось, что повы­шение качества жизни населения через увеличение объемов и повышение качества муниципальных услуг является генеральной целью муниципальной деятельности;

• хозяйствующие субъекты — коммерческие и некоммерческие организации, функционирующие на территории муниципального образования. Они за­интересованы в создании благоприятных условий для своей деятельности, обеспечении местными природными, технологическими, энергетическими, человеческими и другими ресурсами, развитии всех компонентов городской инфраструктуры;

• гости, прибывающие в город в деловых или личных целях, — заинтересова­ны в получении качественных гостиничных, транспортных, торговых, культурно-досуговых, информационных и других услуг. Город может быть при­влекательным для жителей пригородных территорий, а крупный город — для жителей близлежащих городов. Значительная «гостевая» нагрузка ло­жится на административные центры субъектов федерации и муниципальных районов, транспортные узлы и порты, курортные города, территории с туристско-рекреационным потенциалом;

♦ инвесторы — рассматривают и оценивают конкурентные преимущества тер­ритории муниципального образования для размещения своего бизнеса. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций на терри­торию является одной из главных стратегических задач в системе муници­пального управления. Более подробно вопросы маркетинга территории го­рода для инвестиционных целей рассматриваются в главе 7.

Вся деятельность муниципальной власти, особенно при принятии стратегиче­ских решений, должна строиться с учетом требований муниципального марке­тинга.