11.2. Исторический путь местного самоуправления

Возникновение и развитие местного самоуправления

Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родо­вой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суро­выми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила орга­низации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие знаниями и жизненным опытом. Подобная организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправ­ления. Соответственно, самоуправление, община старше, чем государство.

С развитием цивилизации усложнялись формы самоорганизации людей, ие­рархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства чис­ленность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась: от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появи­лась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Так возникло государство.

Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного са­моуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные администра­тивную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX веков. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельностъ в Англии, Франции, Пруссии и других странах. Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 года, сыгравшей значительную роль в распро­странении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление развилось во всем мире. В ев­ропейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других оно законодательно оформилось и отразило огромный опыт граждан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Принята Ев­ропейская Хартия местного самоуправления, для взаимодействия с региональ­ными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей с двумя па­латами (региональной и местной). Детально отработаны все механизмы и проце­дуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодейст­вие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей, в мире сформировались различные системы местного самоуправ­ления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксон­ская и французская (континентальная) модели.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые дру­гие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного само­управления действуют самостоятельно, представители государства на местах от­сутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного само­управления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой администра­тивного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Го­сударственные чиновники на местах — префекты и комиссары имеют право кон­тролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государ­ственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федера­тивных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном само­управлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее, органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия и федеральных программах, получения федеральных грантов и т. д.).

Самоуправление в России до 1917 года

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жите­лей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выпол­нявшего только функции военачальника. В сельской местности издревле суще­ствовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псков­скую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской вла­сти. Но и в этот период самоуправленческие тенденции в российской государст­венной системе то усиливались, то ослабевали.

Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по пре­имуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в мест­ном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в про­чих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Пет­ра стала вновь использоваться система назначения чиновников.

Следующий важный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатери­не II, принявшей специальный акт — «Грамоту на права и выгоды городов Рос­сийской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, го­родские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: го­родничих, полицмейстеров и др. После завершения правления Екатерины про­цесс снова пошел вспять.

Вехами в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра И. Положением о зем­ских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уезд­ные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными дела­ми, включая школы, больницы, дома призрения и т. п. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и родственных ему народов.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская упра­ва. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной администра­ции, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольст­во государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправление м

принята после февральской революции 1917 года. 21 мая Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысяч волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 года

Самоуправление в СССР

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвали к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и органов хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 годах при coxpанении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализационный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства». изданный в 1928 году, и в наши дни сохраняет свою актуальность.

В 1927-1928 годах в СССР начался новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидировали, а сам термин надолго исчез из употребления. Профессора Велихова peпрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших себя. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, прово­дились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со стро­гим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интелли­генция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись выше­стоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Местное самоуправление в постсоветский период

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности, В июле 1991 года был принят российский Закон «О местном са­моуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав адми­нистраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась сис­тема вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, привед­ших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необхо­димой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной вла­сти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после кото­рых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по времен­ным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Пра­вительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа — Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле­ния. В 1996 году был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституци­онных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного само­управления». В 1997 году принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», в 1998 году — Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ». В том же году Россия ратифицировала Европей­скую Хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ». Для организации взаимодействия ор­ганов местного самоуправления с органами государственной власти были созда­ны Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом Рос­сии, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ.

В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноцен­ные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохрани­лась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве суще­ственно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномо­чий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 года в России началась административная реформа, призванная повы­сить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разгра­ничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ре­сурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным ее компонентом стала реформа местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, который должен был всту­пить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления за­кона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных обра­зований (особенно сельских поселений) к его реализации. По состоянию на сен­тябрь 2006 года завершен первый этап реформы — формирование новой системы муниципальных образований. Прошли выборы органов местного самоуправле­ния, разработаны или скорректированы уставы муниципальных образований и начался период адаптации к требованиям нового законодательства.