Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне

Взаимосвязь налогов, цен и тарифов

Налоги, цены и тарифы служат важными регуляторами экономических процес­сов в муниципальном образовании. Правовые возможности муниципальной вла­сти в этой сфере достаточно ограничены, но все же дают определенные рычаги влияния на поведение хозяйствующих субъектов и граждан.

Денежные средства, поступающие в местные бюджеты за счет налогов, и сис­тема цен и тарифов на муниципальные услуги на первый взгляд кажутся не связанными

друг с другом. Однако это не так. Связь между ними заключается в том, что любая муниципальная услуга должна быть оплачена ее поставщику полностью.

При этом самому поставщику в принципе безразлично, кто платит ему за услугу:

конкретный потребитель услуги, бюджет или они оба в какой-то пропорции. В этом смысле налоги и тарифы напоминают сообщающиеся сосуды. Чем в большей мере тарифы на муниципальные услуги покрывают расходы на их оказание, тем меньше потребность муниципального образования в бюджетных средствах, а следовательно, и в налоговых доходах.

Налоговое регулирование

Основной инструмент, которым располагает муниципальная власть в налоговой сфере, — местные налоги и сборы. Европейская Хартия местного самоуправления требует, чтобы хотя бы часть финансовых средств местного самоуправления поступала за счет местных сборов и налогов. Как правило, основным местным налогом в зарубежных странах является налог на недвижимость.

В РФ до 1998 г. поступления от местных налогов и сборов составляли 15-20 % доходов местных бюджетов, а в отдельных городах — до 30-40 %. С введением нового Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 г. снизилась до 2-5 %. Местными остались только земельный налог (50 % его централизуется в бюджеты других уровней), налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение и местные лицензионные сборы. Положение должно быть исправлено при корректировке Налогового и Бюджетного кодексов в рамках общего изменения законодательства о местном самоуправлении. Основным рычагом налогового регулирования на местном уровне служат налоговые льготы. Они могут предоставляться представительным органом местного самоуправления не только по местным налогам и сборам, но и по долям федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты. Целью их предоставления является стимулирование необходимых для нужд муниципального образования видов хозяйственной деятельности. Другими видами налогового регулирования на местном уровне служат предоставление отсрочек по налоговым платежам (налоговые отсрочки) и налоговые кредиты.

Ценовое и тарифное регулирование

Законодательство позволяет органам местного самоуправления регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений. Важнейшие из них — это услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, проезд на городском транспорте, цены на лекарства в муниципальных аптеках, платные медицинские и образовательные услуги, услуги объектов культуры и некоторые другие. Такое регулирование может иметь только социальные цели. По ряду услуг (например проезд в пассажирском автотранспорте) могут устанавливаться предельные тарифы. Для отдельных социальных категорий граждан могут устанавливаться местные льготы по оплате муниципальных услуг, например ритуальных, банно-прачечных и других. Разницу доплачивает орган местного самоуправления из местного бюджета.

Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» (с последующими изменениями) органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, предоставляемую муниципальными предприятиями. Органы местного самоуправления могут также наделяться законом субъекта РФ полномочиями государственного регулирования тарифов. Регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий и учреждений других форм собственности на местном уровне возможно в качестве условия выполнения ими муниципального заказа. Всякое сдерживание цен и тарифов означает частичную или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности административными.

В ряде случаев оно также означает прямые потери для местного бюджета, ибо многие хозяйствующие субъекты, чьи цены и тарифы административно ограничиваются, не в состоянии обеспечить рентабельную работу и требуют бюджетных дотаций. Поэтому к каждому случаю муниципального регулиро­вания цен и тарифов нужно подходить с большой осторожностью, сопоставляя социальный эффект с финансовыми потерями. Чаще всего оказывается целесо­образным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, т. е. оказывать адресную поддержку отдельным слоям населения. Не следует также допускать так называемого «перекрестного» финансирования, когда для обеспе­чения льготного тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный для других.

Особую значимость в последнее время приобрело муниципальное регулиро­вание тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Проводимая в России рефор­ма ЖКК предполагает, что в перспективе каждый житель должен полностью оплачивать все услуги по содержанию и коммунальному обслуживанию своего жилища с учетом выплат по жилищным субсидиям. Однако конкретные сроки достижения этой цели неоднократно отодвигались решениями федеральных и региональных органов.

При выработке механизма регулирования тарифов на жилищно-коммуналь­ные услуги необходимо учитывать следующие факторы.

Во-первых, целесообразно на некоторые жилищные услуги устанавливать не единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифферен­цировать его в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благоустройства, изношенности дома, района расположения и т. п. Тем самым большую плату будут вносить обладатели «престижного» жилья. Естественно, для установления подобной дифференциации расценок требуются серьезные ис­следования.

Во-вторых, льготы следует предоставлять не поставщикам, а потребителям жилищно-коммунальных услуг, причем адресно. Предоставление льготы, напри­мер, теплоснабжающей организации при пониженном тарифе на теплоэнергию означает, что местный бюджет за счет собранных налогов дотирует всех потреби­телей, независимо от их жизненного уровня, причем наибольшую выгоду полу­чат как раз те, у кого больше жилплощадь, т. е. состоятельные слои населения.

Принципы формирования тарифного регулирования:

♦ тарифное (ценовое) регулирование должно осуществляться, как правило, в отношении монопольных муниципальных услуг независимо от принад­лежности хозяйствующего субъекта к той или иной форме собственности;

• тарифное (ценовое) регулирование не должно ограничиваться установле­нием тарифов (цен) и должно включать и другие механизмы — например, установление стартовой цены при конкурсном размещении муниципально­го заказа или отборе поставщиков услуг на конкурентной основе, установ­ление предельного уровня рентабельности, установление предельного уров­ня рентабельности, установление общих принципов формирования тарифа (цены);

• тарифная политика должна обеспечивать полное покрытие экономически обоснованных издержек по производству и, поставке соответствующих ус­луг, включая расходы на поддержание и развитие системы, обеспечиваю­щей устойчивое предоставление услуги; меры социальной защиты в отно­шении нуждающихся потребителей сопровождают установление тарифов на услуги, но не должны влиять на величину тарифа.

При формировании тарифов на монопольные муниципальные услуги должно обеспечиваться следующее:

• сочетание стабильности тарифов (пересмотр один раз в год) с необходимой гибкостью (адаптация в связи с изменениями цен, не зависящих от произ­водителя (поставщика) услуги);

• стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг в целях оптимизации устанавливаемых цен и тарифов с включением в их состав планово обоснованного размера прибыли (процента рентабельности);

• строгое обоснование и учет уровня затрат, непроизводительных потерь и стоимости муниципальных услуг;

• накопление средств для осуществления расширенного воспроизводства и обновления основных фондов предприятий;

• прозрачность расчета тарифов для исключения повторного учета затрат;

• поэтапный переход к установлению единых тарифов для всех потребите­лей;

• дифференциация тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммуналь­ных услуг для второго жилья, жилья в зависимости от параметров качества, коммунальных услуг, потребляемых сверх норматива (при отсутствии при­боров учета);

• использование бенчмаркинга (системы сравнения показателей аналогич­ных предприятий различных муниципальных образований) как инструмен­та контроля и фактора, подлежащего учету при формировании тарифов (цен) на монопольные услуги.

Муниципальная власть может заниматься регулированием цен на потреби­тельском рынке. Инструментами такого регулирования могут быть установле­ние предельных торговых надбавок на реализацию отдельных наиболее важных видов продовольствия, организация муниципальных рынков с пониженными ставками арендной платы и др. В ряде муниципальных образований устанавливаются предельные цены на реализацию наиболее значимых продуктов (напри­мер, хлеба).