12.4. Территория муниципального образования

Общая характеристика территории муниципального образования и ее среды

Важнейшим признаком любого территориального образования является про­странство, которое оно занимает. Способность муниципальных органов власти эффективно использовать пространственные особенности подведомственной им территории является одним их условий решения проблем местного значения. При этом пространственная основа муниципального образования включает в себя как ее естественную природную среду, так и искусственно созданную схе­му застройки территории, лежащую в основе ее планировочного каркаса.

Все процессы в городе осуществляются на относительно небольшой территории. Внешняя граница, отделяющая территорию города от других земель, называется го­родской чертой. Она утверждается органом государственной власти субъекта РФ.

Территорию города характеризуют две основных составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих фак­торов формирует городскую среду.

Городская среда — это совокупность множества природных, архитектур­но-планировочных, экологических, социально-культурных и других условий, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на данной территории.

Все жители заинтересованы в том, чтобы городская среда была максимально комфортной. Они хотят влиять на ее состояние или, по крайней мере, рассчиты­вать, что их мнение по данному вопросу будет учтено муниципальной властью. Од­нако система ценностей в отношении отдельных параметров городской среды у раз­ных групп населения может быть неодинаковой. Так, владелец автомашины желает, чтобы она стояла под окнами его дома, а другие жильцы дома выступают против. В разных районах города состояние городской среды может быть неодинаковым.

Улучшение состояния городской среды затрагивает все подсистемы города, поэтому пространственная организация его территории должна рассматриваться как важнейший компонент муниципального управления. Здесь совершенно не­допустимо принятие управленческих решений, ориентированных на краткосроч­ный результат. Должны учитываться все факторы: природные, исторические, со­циальные, экономические, экологические, культурные.

Важнейшим элементом территории города является природный комплекс. Его основу образует физико-географическое положение (ФГП), которое являет­ся составной частью экономико-географического положения территории. ФГП территории определяется границами природных зон, морфологическими особен­ностями местности, ландшафта, приближенностью к водоемам, рекам и озерам, наличием памятников природы и пр. Основными компонентами природного ареала являются гидрографическая сеть, рельеф местности, характер почв, вет­ровой и солнечный режимы территории и пр. Физико-географическая среда ур­банизированных территорий сильно трансформирована и представляет собой особую экосистему. Характер ее трансформации определяется географическим положением муниципалитета, ответственностью и компетенцией местных вла­стей, а также активностью жителей. Будучи локализованным в пространстве, го­род своим присутствием оказывает влияние не только на природные объекты, расположенные на его территории, но и на участки, находящиеся на расстоянии тысяч километров от его административных границ. Таким образом, города ста­новятся мощным фактором преобразования ландшафтов, образуя особую геогра­фически значимую единицу.

В зависимости от характера природного окружения города отличаются друг от друга дизайном застройки, этажностью зданий, расположением рекреацион­ных зон и пр. Так, в ряде северных городов России особенности климата опреде­ляют низкоэтажную застройку территории, а на южных территориях, как прави­ло, возникают проблемы озеленения. Пространственная организация каждого города уникальна и неповторима, двух одинаковых городов нет.

Научные основы организации территории города

Учет особенностей физико-географического положения города в проекте систе­мы его расселения воплощается в концепции опорного экологического каркаса, разработанной в трудах В. В. Владимирова. Опорный экологический каркас при­зван сделать пространство города приспособленным не только к производствен­ной деятельности, но и к жизненному комфорту в спальных районах. Концепция ориентирована главным образом на необходимость благоустройства городской территории, предполагающего отделение территориального блока наивысшей хозяйственной активности от жилых массивов, защищенных от первого рядом запланированных экологических ограничений. Опорный экологический каркас при­зван «вбить клин» в производственную инфраструктуру города, создать буфер для относительно неблагоприятных воздействий промышленного сектора муни­ципальной экономики на жилую зону.

В основе концепции лежит допущение о разделении территории на отдельные пространственные зоны, критерием различения которых является их роль в про­цессе устойчивого воспроизводства. Речь идет о выделении зон наивысшей хо­зяйственной активности, экологического равновесия и буферной. Каждая из них выполняет свою функцию, реализация которой позволит обеспечить устойчивое развитие города с учетом его экономических и экологических характеристик. И если зона наивысшей хозяйственной активности включает в себя жилые масси­вы, участки производственных и торговых предприятий, кое-где разделенные зе­леными насаждениями, то зона экологического равновесия предназначена для воспроизводства природных ресурсов, зеленого пояса вокруг крупных урбанизи­рованных территорий. Как правило, зона экологического равновесия может включать пригородные районы. Что касается буферных зон, то они образуются на стыке региональных систем расселения и призваны снизить экологический дефицит ареалов с насыщенной промышленной инфраструктурой.

Другими параметрами внутригородской системы расселения являются рас­пределение плотности населения, характер планировочного каркаса города, а также распределение зональных сфер.

Планировочный каркас города представляет собой относительно устойчивую структурообразующую часть городской территории, отражающую основные про­цессы жизнедеятельности городского населения, связанные с высокой интенсив­ностью пространственного освоения. Неотъемлемым элементом является центр города. Будучи составной частью каркаса, центр характеризуется максимальной доступностью для населения и служит направляющим звеном в планировочной структуре.

Планировочный каркас составляет совокупность функциональных узлов и транс­портных коммуникаций в структуре городского пространства. Он задает точки и кривые притягательности в пространстве города, вокруг которых сосредоточи­вается базовый сектор муниципальной экономики, охватывающий область наи­более активных массовых процессов жизнедеятельности населения.

По мере удаления от ядра города увеличивается плотность жилой застройки, усиливается функциональное разнообразие системы общественного разделения труда.

Ткань составляет сферу социально-бытовой ин­фраструктуры территориального образования и фиксирует сферу деятельности, не характеризующуюся высокой пространственной концентрацией и являющую­ся скорее условием пространственной встроенное™ каркаса в структуру город­ского пространства, чем имеющей особый самостоятельный статус формооб­разующего звена территории. К ткани следует относить большую часть жилых микрорайонов, сферу коммунального и бытового обслуживания горожан, объек­ты коммунальной собственности (гаражи, склады и т. д.). Таким образом вы­страивается система взаимодействия между основными зонами физического пространства городской территории (рис. 2.4.1).

Зонирование территории муниципального образования

Опыт исследования городов показывает, что в разных районах состояние город­ской среды неодинаково. Отдельные участки территории более пригодны для размещения промышленных объектов, либо для жилищного строительства, либо для организации досуга и т. д. Данное обстоятельство влияет на коммерческую ценность данного участка и особенности его правового регулирования. Таким образом осуществляется процедура зонирования городской территории, осуще­ствляемая на основе трех критериев: функционального, правового и экономиче­ского или ценового (рис. 2.4.2).

Правовую основу зонирования территории муниципального образования со­ставляют нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Новый Градо­строительный кодекс РФ 2004 года вводит термин «градостроительное зониро­вание» как разделение территории муниципального образования на различные зоны со своими границами и режимами использования.

Функциональное зонирование, как уже отмечалось, предполагает использова­ние разных участков (зон) городской территории для различных целей (функ­ций). Их перечень определен Земельным и Градостроительным кодексами РФ. Границы функциональных зон фиксируются в государственном земельном када­стре и генеральном плане города. Государственный земельный кадастр ведется уполномоченным федеральным органом государственной власти (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) по единой для Российской Федера­ции системе. Его объектами являются не только земельные участки, но и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.

В жилых зонах могут размещаться жилые дома разной этажности, а также от­дельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и комму­нально-бытового назначения, здравоохранения, дошкольного и школьного обра­зования, культовые здания, стоянки автотранспорта, гаражи, иные объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающие негативного воздействия на окружающую среду.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здраво­охранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и комму­нально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, среднего и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транс­порта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В этих зонах могут также разме­щаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Производственные зоны предназначены для размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, ком­мунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, оптовой торговли и др.

Зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для разме­щения промышленных, коммунальных и складских объектов, сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воз­душного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов.

В состав зон рекреационного назначения могут быть включены территории, за­нятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также иные территории, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав зон сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий, а также зоны, за­нятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства и т. п.

К специальным и иным зонам относятся зоны:

• имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстети­ческое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;

• занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами раз­мещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых в других зонах недопустимо;

• размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Следует отметить, что некоторые виды объектов могут размещаться в разных функциональных зонах (жилые дома, коммунальные и складские объекты и др.).

Правовое зонирование предполагает разделение территории функциональной зоны на территориальные, различающиеся режимом использования, и устанав­ливает для каждой из них систему разрешений и ограничений по использованию территории — градостроительный регламент. Границы территориальных зон мо­гут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, границам земель­ных участков, границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований, естественным границам природных объектов и по другим признакам.

Градостроительные регламенты устанавливаются в пределах границ соответ­ствующей территориальной зоны органами местного самоуправления и оформ­ляются специальным документом — правилами землепользования и застройки.

В рамках градостроительных регламентов органы местного самоуправления имеют возможность правового регулирования по вопросам:

• интенсивности использования отдельных участков территории (плотность застройки, максимальные или минимальные размеры земельных участков);

• ограничений по этажности застройки и другим предельным параметрам разрешенного строительства или реконструкции;

• установления зон различных форм собственности (государственной, муни­ципальной, частной);

• установления зон, в пределах которых предполагается отчуждение (прину­дительный выкуп) недвижимости;

• установления зон с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;

• установления зон с различными геологическими условиями, режимами ин­женерной защиты и благоустройства;

• определения границ земельных участков, обремененных публичным серви­тутом, т. е. ограниченным правом пользования чужим земельным участком в общественных целях.

Такая информация особенно важна для потенциальных инвесторов.

Ценовое зонирование осуществляется органом местного самоуправления на основании установленных земельным кадастром базовых (кадастровых) цен на отдельные земельные участки. Органы местного самоуправления при уста­новлении ставок земельного налога, размеров арендной платы за земельные уча­стки, нежилые помещения и другие объекты недвижимости на различных участ­ках городской территории могут дифференцировать их с учетом транспортной доступности, инженерной обеспеченности и престижности. Такое зонирование позволяет посредством системы повышающих и понижающих коэффициентов экономически стимулировать освоение территорий, в которых заинтересован го­род, и взимать повышенную плату в бюджет города с престижных участков.

Политика градостроительного зонирования территории муниципального об­разования (функционального, правового, ценового) является важным фактором регулирования его развития, привлечения инвестиций, ограничения застройки отдельных участков, максимизации доходов от использования территории.