18.5. Организация муниципальной статистики

Значение и проблемы муниципальной статистики

Статистическая информация является одним из главных источников информа­ционного обеспечения муниципальной деятельности. Объектами статистическо­го изучения на территории муниципального образования являются население, среда его проживания и комплекс коллективных потребностей: финансы, жи­лищное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана общественного поряд­ка, торговые, культурные, социальные, ритуальные и другие муниципальные ус­луги в их натуральном и стоимостном выражении.

В СССР\ существовала единая отлаженная и централизованно финансируемая система Госкомстата, включающая федеральные, региональные и местные орга­ны государственной статистики и снабжающая статистической информацией все уровни публичной власти. В России при разделении функций между государст­венным и муниципальным уровнями власти структура Госкомстата была переда­на в ведение федеральных властей и стала обеспечивать только их потребности. Органы местного самоуправления остались без собственных статистических служб и статистического обеспечения.

Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов местного само­управления организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и пре­доставление указанных данных органам государственной власти в порядке, уста­новленном Правительством РФ. К сожалению, в Законе ничего не сказано о встречной обязанности органов государственной власти и государственной ста­тистики по обеспечению статистической информацией органов местного само­управления. Единственное исключение сделано специальным постановлением Правительства РФ (см. приложение 1) для налоговых органов, однако их ин­формации недостаточно. В Положении о Федеральной службе государственной статистики (Росстат), утвержденном Правительством РФ в июле 2004 года, в ка­честве одного из ее полномочий указано предоставление официальной статисти­ческой информации органам местного самоуправления, однако объем и состав этой информации не определен.

В настоящее время органы местного самоуправления РФ работают в условиях недостаточной информированности о состояниях и процессах, происходящих в экономической, социальной и других сферах жизни страны.

Информационный потенциал структур, осуществляющих информационное обеспечение органов местного самоуправления, не отвечает требованиям слож­ного переходного периода от административно-командных методов к условиям рыночной экономики.

Большинство органов местного самоуправления самостоятельно, в меру своих возможностей, решают проблемы как собственного информационного обеспе­чения, так и обеспечения внешних потребителей информации — физических и юридических лиц.

Таким образом, в РФ к настоящему времени накопилось множество норма­тивных актов разного уровня, направленных на регулирование информацион­ных проблем применительно к отдельным ветвям власти и конкретным органам на создание и реорганизацию различных информационно-аналитических струк­тур, которые не носят общенормативного характера.

Сложившаяся ситуация приводит не только к неудовлетворительному ин­формационному и нормативно-правовому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и неисполнению положений Конституции РФ в час­ти открытости и доступности информации о деятельности органов власти, но и к необоснованному завышению материальных затрат на создание несовмес­тимых автоматизированных информационных систем и баз данных этих ор­ганов.

В связи с этим возникла необходимость воссоздания в России муниципаль­ной статистики как отдельной подотрасли социально-экономической статистики и увязки ее с общей системой государственной статистики.

Организация муниципальной статистики осложняется рядом факторов. Глав­ный из них — финансовый. Существовавшие прежде в местных исполкомах от­делы статистики были ликвидированы и, как отмечалось, большинство муници­пальных образований не имеет средств для создания своих органов статистики. Часть статистической информации накапливается в экономических и информа­ционно-аналитических службах местных администраций, однако многие руково­дители муниципалитетов не придают работе с этой информацией должного зна­чения.

В некоторых субъектах РФ, например в Тюменской области (см. «Муници­пальная экономика», 2003. — № 1), приняты региональные законы о муници­пальной статистике, выделяются соответствующие бюджетные средства. Однако все это — локальные меры, и в целом по России проблема организации муници­пальной статистики остается нерешенной. Нужна единая система формирования информационных ресурсов государства, прежде всего в интересах органов госу­дарственной и муниципальной власти — согласованные процедуры и правила их использования в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Повышение значимости нормативной основы информационного обеспечения органов власти давно является предметом мировой науки и законодательства многих стран.

Предмет, методы, задачи муниципальной статистики

Предметом муниципальной статистики являются количественные и качествен­ные характеристики однородных массовых экономических, социальных, демо­графических, экологических и других явлений и процессов, происходящих на территории муниципального образования. Она должна охватывать все сферы и объекты муниципального управления в динамике, выполнение целевых про­грамм и т. д.

Муниципальная статистика использует как общие, так и специфические мето­ды исследования количественной и качественной стороны общественных явле­ний. Традиционно выделяется три этапа исследования:

• статистическое наблюдение за массовыми явлениями;

• сводка результатов наблюдения, которая предусматривает обобщение мате­риалов наблюдения в соответствии с классификациями, их группировку, расчет обобщающих аналитических показателей;

• заключительный этап — анализ материалов сводки, прогнозирование и под­готовка информации для соответствующих пользователей.

При проведении статистического наблюдения могут возникнуть проблемы выбора его форм, видов, способов, в частности в связи с переходом на выбороч­ные и цензовые методы. Федеральные выборочные наблюдения нерепрезента­тивны для муниципального уровня и не могут служить источником информации для принятия решений.

Статистическая информация должна отвечать требованиям достоверности, объективности, однозначности, своевременности, полноты охвата изучаемого явления в соответствии с поставленными задачами. Для этого необходимо соблюдать единство методологии исчисления обобщающих показателей, их со­поставимости во времени, многократности применения и длительности хране­ния в банках данных и т. д.

Оперативность и качество разработки статистических данных зависит от ис­пользуемых систем, прикладных программ, табличных процессоров. Их при­менение дает возможность улучшить оформление аналитических материалов, дополнить их таблицами и графиками. Возможно внедрение безбумажной техно­логии сбора и обработки статистической информации, формирование выходных таблиц для обеспечения информацией местных органов с применением пакетов прикладных программ.

Организационно-муниципальная статистика должна быть элементом муници­пальной информационной системы.

Существует обширный класс задач статистического анализа, решение кото­рых необходимо в системе муниципального управления. К ним относятся:

• обеспечение органов местного самоуправления оперативной статистиче­ской информацией и информацией, необходимой для разработки программ развития;

• классификация и паспортизация социально-экономических объектов;

• построение интегральных индикаторов эффективности функционирования объектов;

• выявление скрытых факторов, определяющих течение того или иного соци­ально-экономического процесса;

• исследование происходящих на территории муниципального образования экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаи­мосвязи, обобщение и прогнозирование тенденций их развития, исследова­ние динамики состояния объектов;

• обеспечение органов местного самоуправления статистической информаци­ей, необходимой для управления муниципальным хозяйством, распоряже­ния имуществом и объектами муниципальной собственности, формирова­ния и исполнения местного бюджета;

• наблюдение за ходом выполнения муниципальных программ;

• информирование населения о комплексе социально-экономических явле­ний, происходящих на территории муниципального образования.

Система показателей муниципальной статистики

Потребляемую муниципалитетом статистическую информацию можно услов­но разделить на два вида:

• унифицированную (внешнюю), формирующуюся в соответствии с требова­ниями государственных статистических органов;

• специфическую, используемую внутри муниципального образования и не отражаемую в показателях государственной статистической отчетности.

Перечень унифицированных статистических показателей, характеризующих различные стороны социально-экономического положения муниципального об­разования, был утвержден постановлением Госкомстата РФ в 1998 году. Инфор­мация по данному перечню должна была предоставляться органам местного са­моуправления соответствующими территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В свете требований Федерального закона 2003 года этот перечень подлежит пересмотру с разделением по типам муниципальных образований в соответствии с их компетенцией.

Для получения внутренних статистических показателей, отражающих специ­фику градообразующей, градообслуживающей и социальной сфер конкретного муниципального образования, форм собственности в этих сферах и т. д., следует определить потребность в таких показателях, разработать формы статистиче­ской отчетности, инструментарий по сбору информации, установить объекты на­блюдения, сроки, формы, виды и способы наблюдения. Состав показателей мо­жет изменяться во времени в сторону как большей, так и меньшей детализации. Органам местного самоуправления необходимо ответственно подходить к фор­мированию набора показателей внутренней статистики, предъявлять разумные требования к объему и качеству информации.

В настоящее время соответствующим подразделениям местных администра­ций приходится самостоятельно и различными способами собирать необходи­мую им информацию, данные финансовых органов, органов здравоохранения, образования, внутренних дел, ЗАГС и других структур. В результате информа­ция, которой располагают органы местного самоуправления, носит во многом экспертный, эвристический характер.

Сознавая ненормальность сложившейся ситуации, органы местного само­управления, их союзы и ассоциации, а также вузы и научные организации пред­принимают попытки разработать комплексную систему показателей муници­пальной статистики, пригодных для использования в муниципальной практике. Интерес в связи с этим представляет «Инвентарная книга» территории, макет которой создан в Кубанском госуниверситете. В Ассоциации сибирских и даль­невосточных городов (АСДГ) разработана система показателей социально-эко­номического положения муниципальных образований, наиболее часто исполь­зуемых в практической работе органов местного самоуправления, создан компьютерный банк этих данных и организован обмен показателями. Показате­ли разделены на представляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно.

Задачи организации муниципальной статистики

Муниципальная статистика в настоящее время лишена возможности развивать­ся и полноценно обеспечивать функции муниципального управления. Необхо­димо развитие информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и создание устойчивого информационного пространства, спо­собствующего повышению качества принятия управленческих решений. Выде­ляются основные проблемы:

• обеспечение доступа к информации о ресурсах территории (трудовых, зе­мельных, лесных, водных, полезных ископаемых и др.) органам местного самоуправления;

• создание системы обеспечения органов местного самоуправления информа­цией о субъектах хозяйственной деятельности территории (отношения соб­ственности, результаты хозяйственной деятельности и др.).

Создание и развитие муниципальной статистики требует реализации актуаль­ных задач:

• формирования оптимизированной системы экономико-статистических по­казателей и создания на ее основе комплексной трехуровневой базы дан­ных;

• обеспечения высокой оперативности и максимальной достоверности ин­формации;

• создания информационно-статистических ресурсов на современном про­граммно-технологическом и техническом уровне;

• максимального соблюдения требований по обеспечению безопасности, включая защиту от несанкционированного доступа, при сборе, обработке, накоплении, предоставлении информации.

Система показателей должна базироваться на формах государственных феде­ральных, региональных статистических наблюдений, а также показателях ведом­ственной статистики и отчетности, не централизованной в органах статистики. В основу системы показателей предполагается заложить трехуровневый прин­цип подбора. За основу системы показателей могут быть взяты разработанные в рамках программы ТАСИС проект «Статистика-3» — система показателей со­циально-экономического развития субъекта Российской Федерации и унифи­цированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Система показателей корректируется с учетом замечаний муниципальных образований и областных ведомств, после чего вносится на утверждение Законодательным собранием региона. В дальней­шем она будет открытой: она может меняться в зависимости от условий изме­нения методологии исчисляемых отдельных показателей, проведения новых наблюдений и обследований, изменившихся потребностей органов власти в ин­формации.

Первый уровень — система показателей, характеризующая деятельность хозяйствующих субъектов и позволяющая анализировать его собственную дея­тельность.

Показатели этого уровня направлены на характеристику производителей товаров и услуг (всех отраслей и видов деятельности) с точки зрения условий и результатов их финансово-хозяйственной деятельности. Хозяйствующие субъекты по составу характеризующих их показателей подразделяются на три группы.

К первой группе относятся крупные и средние предприятия и предприятия, имеющие в уставном капитале долю государства 25 и более процентов. В состав показателей, характеризующих данную группу предприятий, входят данные об их демографии, показатели, позволяющие анализировать количественный и ка­чественный состав ресурсов предприятия, касающиеся его производственной деятельности (объемы производства, материальные затраты и т. п.) и эффектив­ности работы (характеризующие отдачу факторов производства, финансово-эко­номическую устойчивость и др.).

Ко второй группе относятся субъекты малого бизнеса — юридические лица. Для их характеристики будут использованы показатели из Единого Государст­венного регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), годовой бухгалтерской отчетности и единовременных обследований.

К третьей группе относятся физические лица, занимающиеся предпринима­тельской деятельностью без образования юридического лица (частные предпри­ниматели).

Второй уровень — система показателей, характеризующая социально-эконо­мическое развитие города, района.

Значительная часть этих показателей будет получена за счет обработки ин­формации первого уровня. Но для обеспечения комплексного развития муници­пальной территории и управления муниципальным образованием необходимы показатели, характеризующие все формы жизнедеятельности: уровень жизни и занятости населения, бюджетно-финансовое состояние, демографическая си­туация, экология, правопорядок. Кроме того, они должны характеризовать со­стояние и развитие муниципального хозяйства на соответствующей территории. Получить эти показатели можно из соответствующих государственных стати­стических наблюдений и ведомственной статистики.

Система муниципальной статистики должна включать относительно неболь­шое количество показателей, но в то же время она должна быть достаточной для глубокого изучения муниципальной территории, проведения сравнительного анализа и управления муниципальным образованием. Для этой цели вводится группа индикативных показателей, позволяющая получить сводный индекс раз­вития территории.

Данная система позволит оценить не только состояние дел в городе (районе), но и вклад отдельной территории в экономику области, получить информацию о хозяйствующих субъектах и их роли в экономике и социальной сфере города (района).

Третий уровень — система показателей, характеризующая социально-эконо­мическое положение муниципального образования.

Она позволит анализировать фактическое состояние дел, прогнозировать тен­денции развития муниципального образования и базируется частично на показа­телях систем более низкого уровня, а частично на показателях, характерных только для третьего уровня. Особое значение для этого уровня имеют макроэко­номические показатели, среди которых выделяется блок показателей эффектив­ности экономики.

Важное место в системе показателей регионального уровня предполагается отвести показателям оценки деятельности муниципальных образований и уров­ня руководства ими.

Применение единой методологии расчетов и технологических подходов дела­ет показатели сопоставимыми независимо от уровня использования информа­ции.

Отдельной, но весьма актуальной проблемой является разработка методики построения интегрального показателя (показателей) развития административ­но-территориальных образований области.

На основе разработанной системы показателей проводятся проектно-техноло-гические работы и создается многоуровневая база данных с годовым объемом более миллиона показателей, в том числе по характеристике муниципальных об­разований — около 200 тысяч показателей в расчете на год.

По предварительным оценкам, большинство показателей по всем трем уров­ням базы данных будут базироваться на федеральных статистических наблю­дениях. Однако значительную часть их необходимо будет использовать из ин­формационных ресурсов других федеральных ведомств, подразделений адми­нистрации области, администраций муниципальных образований. Для сбора информации, ее обработки и приведений к единому формату в комитете стати­стики может быть создана группа специалистов. После создания информацион­но-статистических ресурсов области эта группа будет выполнять организацион­но-распорядительные функции по их актуализации и развитию. Должен быть установлен единый объем и порядок сбора и обработки информации во всех му­ниципальных образованиях России.