Алгоритм выработки социальной политики

Минимальные социальные стандарты

Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства являет­ся система минимальных социальных стандартов. Социальный стандарт — ми­нимально необходимый уровень удовлетворения социальных потребностей на­селения. Некоторые примеры минимальных социальных стандартов:

• минимальный уровень оплаты труда;

• минимальный уровень социальных пенсий и других социальных выплат;

• нормативная обеспеченность жилой площадью;

• предельная доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в совокупном до­ходе семьи;

• образовательные стандарты и программы, в пределах которых образование является бесплатным;

• перечень лечебно-профилактических услуг, оказываемых за счет бюджет­ных средств.

Минимальные социальные стандарты призваны установить те пороговые зна­чения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с пози­ций современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот «стандарт­ный» уровень социальных благ, гарантированный каждому человеку, должен быть доступным по цене или вообще бесплатным для потребителя, т. е. частично или полностью оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств.

Социальные стандарты выражаются через социальные нормы. Социальные нормы — единые или групповые для однородных территорий меры социальных потребностей. Примеры социальных норм:

• норма обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы;

• нормы наполняемости школьных классов и групп в детских дошкольных учреждениях;

• нормы суточного потребления воды на одного жителя;

• нормы обеспечения населения отдельными социальными услугами;

• нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг.

До 2003 года все эти стандарты и нормы являлись государственными и регу­лировались федеральными правовыми актами. Федеральный закон 1995 года обязывал органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение жиз­ненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципаль­ных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, а органы государственной власти — гарантировать выполнение ука­занных стандартов путем закрепления в доходах местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Однако реализовать эти обя­зательства не удалось, поскольку соблюдение минимальных социальных стан­дартов и норм требует крупных бюджетных расходов. В 90-е годы в России было принято большое количество федеральных законов, устанавливающих те или иные социальные льготы, не обеспеченные финансированием. В результате со­циальные обязательства государства превысили всю сумму его консолидирован­ного бюджета.

Осознание этого факта побудило государство к разумному пересмотру своих социальных обязательств, приведению их в соответствие с реальными возмож­ностями бюджета. Было произведено разграничение минимальных социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. При этом за федеральным уровнем сохранились наиболее важные мини­мальные социальные стандарты. Значительное количество фактически нереали­зуемых социальных льгот было отменено, другая часть была «монетизирована», т. е. трудно учитываемые «натуральные» льготы были преобразованы в денеж­ные компенсации. Каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать финансирование введенных им социальных стандартов и норм и приводить их в соответствие с имеющимися финансовыми ресурсами. Федеральный закон 2003 года определил право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и нормати­вы предоставления бюджетных услуг по вопросам местного значения. Подроб­нее об этом будет рассказано в главе 6.

Разграничение полномочий между уровнями власти в сфере социальной политики

В задачи федерального уровня власти входит установление основ государст­венной социальной политики, правовое регулирование отношений в социаль­ной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стан­дартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реали­зации.

Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций; устанавливают региональные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные минимальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социальной ин­фраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют под­готовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обес­печивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной поли­тики.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и меха­низмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к насе­лению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводст­ва. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправле­ния могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитываю­щие специфику конкретного муниципального образования.

Компетенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов.

Принцип разделения компетенции между поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в ос­новном вопросы образования и здравоохранения; требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информацион­ного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержа­ние.

Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 года. В частности, многие муниципальные образования содержат

• комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других соци­альных групп;

• социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовер­шеннолетних;

• дома инвалидов и престарелых;

• детские дома;

• учреждения временного проживания для лиц без определенного места жи­тельства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, по­горельцы и т. п.);

• центры психолого-педагогической помощи населению;

• центры экстренной психологической помощи по телефону и т. д.

Органы местного самоуправления также осуществляют мероприятия и фи­нансируют организационные структуры по борьбе с наркоманией, детской бес­призорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в под­готовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003 года социальные услуги всех перечисленных учреждений и виды деятельности органов местного са­моуправления, а также выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возла­гаться на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов федеральными законами и законами субъектов РФ, с выделением необ­ходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Это соответ­ствует принципу субсидиарности и целесообразно, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкрет­ных социальных услуг конкретным людям.

Основные направления муниципальной социальной политики

К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоящей главе, относятся:

• содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования;

• содействие обеспечению граждан жильем через создание условий для жилищного строительства и прямое обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

• участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;

• организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

• организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

• создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

• создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений;

• реализация муниципальной молодежной политики.

Разработка конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной социальной политики должна учитывать тип данного муниципального образования и специфику местного сообщества. Такая разработка осуществляется и реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев общественности. В представительном органе муниципального образования, как правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление социальной политики (образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту и т. д.). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ.