§ 1. Роль главы государства в управлении государством
Институт главы государства. Глава государства — это чаще всего единоличный монарх (в монархии) или президент (в республике). Очень редко бывает коллегиальный монарх (например Совет эмиров в Объе- диненых Арабских Эмиратах) или коллегиальная президентура (Государственный совет на Кубе, Федеральный совет в Швейцарии). Коллегиальные президентские советы (обычно из трех человек) нередко создаются также в результате военных и государственных переворотов, они имеют временный характер.
Власть главы государства, его роль в управлении государством неодинакова. В абсолютной, в полуабсолютной монархии (Саудовская Аравия, Оман, Катар и др.) в руках короля, султана фактически сосредоточена вся власть. Парламента, ограничивающего его полномочия, нет, существующий совет аш-шура, составленный из «авторитетных лиц», имеет консультативный характер (правда, при единогласном решении совета оно фактически становится обязательным для монарха).
В дуалистической монархии есть парламент (Иордания, Марокко и др.), но решающие полномочия по управлению сосредоточены в руках монарха. Он назначает премьер-министра и министров (иногда премьер-министром становится он сам, часто поручает эти обязанности одному из близких родственников). Правительство и министры ответственны только перед ним, а не перед парламентом, и выполняют волю монарха. В парламентарной монархии (Великобритания, Япония и др.), как уже говорилось выше, монарх царствует, но не правит: его акты (указы и др.) недействительны без подписи правительства, премьер-министра (правило констрасигнатуры, иногда она бывает устной). В президентских республиках (Бразилия, США и др.) президент обладает широкими полномочиями и действительно управляет государственными делами. Он по своему усмотрению назначает министров (назначение иногда нуждается в одобрении парламента, но не нижней, а верхней палаты), которые не несут ответственности перед парламентом, а отвечают только перед президентом (речь идет о политической ответственности, т.е. об увольнении министров в отставку). Министры в «классической» президентской республике (США, многие страны Латинской Америки) образуют на совместных с президентом заседаниях кабинет президента и выполняют на таких заседаниях роль советников президента. Решения принимает президент, при этом он не обязан считаться с мнением министров. В «смешанных» президентско-парламентских и парламентарно-президентских республиках, а иногда и в президентских республиках, не являющихся «классическими», создается коллегиальный орган — правительство, премьер-министр и члены которого назначаются и увольняются президентом, но премьер-министр и правительство сами важных решений по государственным делам не принимают (это делает президент). Такой премьер-министр называется «административным премьером» (Египет, Перу и др.). В парламентской республике (Германия, Индия, Италия) по конституции президент может быть наделен большими полномочиями, но на деле он не управляет государством, ибо может действовать только по указанию («совету») правительства (премьер-министра). Нередко, как и в парламентской монархии, в парламентской республике для действительности его актов нужна контрасигнатура.
В форме правления России имеются черты и парламентской (назначение Председателя Правительства РФ с согласия нижней палаты парламента, возможность вынесения вотума недоверия Правительству РФ и др.), и президентской республики (назначение и увольнение . министров Президентом РФ, ответственность «ключевых» министров перед Президентом РФ, но не перед Правительством РФ, неответст- венность министров, как должностных лиц, перед парламентом и др.). Это значит, что по тексту Конституции РФ Россия является президентско-парламентской республикой, а фактически - президентской. Последнюю оценку форме правления в России неоднократно давал сам Президент РФ.
Глава государства в разных странах занимает свой пост (должность) неодинаковыми способами. Монарх — наследственный и пожизненный глава государства, президент должность выборная (в редких странах срок его полномочий составляет от трех до семи лет). Выборы президента осуществляются разными способами: путем голосования избирателей (Франция), выборщиками, избранными гражданами-избирателями (США), голосованием в парламенте (Турция), специально создаваемой избирательной коллегией (Германия) и др. Существует и такой способ, когда выборов по существу нет: избирателям предлагается одна кандидатура (в Египте такой способ называется не выборами, а плебисцитом). Президент может избираться на один срок (Мексика), на два срока подряд (он может избираться и потом, но после двух сроков необходим перерыв, например в Польше), без ограничений (Сирия). Имели место случаи, когда одно лицо переизбиралось на должность президента семь (Индонезия), а то и восемь (Парагвай) раз.
Порядок замещения должности Президента РФ. В России должность Президента была учреждена в 199t г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР). Президент РФ избирается на четыре года путем всеобщего голосования граждан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до принятии Конституции РФ 1993 г. Президент РФ избирался на пять лет).
Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех месяцев в год). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от должности. На практике в России баллотировались на выборах Президента от шести до 11 кандидатов. Выдвижение кандидатуры Президента РФ осуществляется партиями или инициативными группами избирателей (500 человек), которые должны собрать 2 млн подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей-не обязателен). При выборах Президента РФ сбор подписей не может быть заменен внесением избирательного залога. Выборы проходят по мажоритарной системе абсолютного большинства: в первом туре голосования президентом избирается кандидат, получивший более половины всех поданных голосов избирателей при участии в голосовании более половины избирателей, включенных в избирательные списки. Так был избран в 1991 г. Б.Н. Ельцин, в 2000 г. и в 2004 г. — В.В. Путин. Если ни один из кандидатов не получит такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования (повторное голосование), в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. В этом случае для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто из двух кандидатов получил больше голосов, тот и избран.
Избранный Президент РФ вступает в должность с момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурация (посвящение, вступление в должность). В отноше- ним Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в Московском Кремле.
Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку (1999 г.) или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В.В. Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.
Президент республики орган единоличный. При принятии важных решений он обычно советуется с различными должностными лицами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных формах, рассматриваемых ниже).
Президент и ветви государственной власти. В различных странах место президента в системе разделения властей оценивается неодинаково. В президентских республиках (например в США) он. согласно кон- • ституциям, глава исполнительной власти. В парламентарных республиках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполнительная власть вручается правительству. В отечественной научной литературе существуют различные взгляды о месте Президента РФ в системе разделения властей. Иногда лишь констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Президент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решает вопрос о его соотношении с тремя традиционными ветвями власти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской власти в тех республиках, которые имеют полупрезидентскую, полупар- ламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как координационно-арбитражную по своему характеру.
Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Он осуществляет и другие полномочия главы государства, рассматриваемые ниже (ч. 2 4 ст. 80 Конституции РФ). Наряду с этим он обладает полномочиями исполнительной власти. Согласно
Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», а также другим актам ему непосредственно подчинены около десятка важнейших («силовых» и действующих в сфере внешней политики) федеральных министерств и ведомств, и только он руководит ими (Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности и т.д.). Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других смешанных республиканских формах правления, Президент соединяет полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнительной власти, тесно связанные с прерогативами главы государства (защита суверенитета государства, его целостности и независимости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.).
Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства Президент РФ, например, подписывает законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.
Функции Президента РФ в государственном механизме. Как глава государства, Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых, Президент РФ — официальный и постоянный представитель государства внутри Федерации и вовне. Он назначает своих полномочных представителей в семь федеральных округов, объединяющих группы субъектов РФ, в важнейшие органы государства (палаты парламента, Конституционный Суд и др. Эти представители обеспечивают осуществление полномочий Президента), а также дипломатических представителей, действующих от имени Российской Федерации. Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том числе и при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, Президент РФ — гарантправисвободчеловекаигражданина. Он является, в частности, последней инстанцией, куда может обратиться осужденный с просьбой о помиловании. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи,
Президент действует, в частности, в качестве Верховного главнокомандующего, в случае угрозы безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Для выполнения Президентом РФ функций при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Со- вег Безопасности, Управление делами, множество различных совещательных органов - советов (по местному самоуправлению, по делам казачества, совет по культуре и искусству и т.д.).
Важнейший совещательный орган при Президенте РФ - Государственный совет, созданный Указом Президента в 2000 г. (бездействовавший Президентский совет упразднен). Возглавляет Совет Президент РФ, а его членами являются высшие должностные лица субъектов РФ (все президенты республик в составе РФ, губернаторы других субъектов РФ, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места по должности. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Государственный совет работает активно, обсуждая проблемные вопросы страны и представляя рекомендации Президенту РФ, проводит выездные заседания (они проводились в г. Оренбурге, в г. Санкт-Петербурге и др.).
Не менее важную роль играет другой совещательный орган Президента РФ Совет Безопасности (о нем — ниже).
Как глава государства, Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ). Против него нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному
Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Конституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. указал, что это положение не противоречит возможности отстранения Президента РФ от должности в результате процедуры импичмента, по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, но такая мера должна быть тщательно урегулирована законом.
досмотру, принудительно доставлен в суд, например в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ — высшее должностное лицо в государстве.
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- § 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
- § 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление
- § 1. Территориальный публичный коллектив
- § 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
- Глава 3
- § 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
- § 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном
- § 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
- § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении
- § 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
- § 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления
- § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление
- § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- § 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо
- § 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством
- Глава 5
- § 1. Государственное управление и человек
- § 2. Государственное управление и коллектив
- § 3. Государственное управление и общество
- § 1. Территория и управление
- § 2. Общегосударственное управление
- § 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
- § 4. Государственное управление
- § 5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные образования
- § 6. Особенности управления крупными городами
- § 2. Государственное управление в сфере экономики
- § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
- § 4. Государственное управление в административнополитической сфере
- § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
- § 7. Межотраслевое государственное управление
- Глава 8
- § 1. Роль главы государства в управлении государством
- § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
- § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
- § 4. Глава администрации субъектов рф и его роль в управлении
- Глава 9
- § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
- § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
- § 3. Законодательный процесс
- § 4. Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении
- Глава 10
- § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
- § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
- § 4. Ответственность Правительства рф
- § 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении
- Глава 11
- § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
- § 2. Судебная система в Российской Федерации
- § 3. Конституционные принципы правосудия
- Глава 12
- § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
- § 2. Прокурорский надзор
- § 2. Органы государственного управления на местах
- Глава 14
- § 1. Понятие местного самоуправления
- § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
- 1 1 Глава 15
- § 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
- § 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России
- Глава 16
- Глава 17 экономические основы местного самоуправления
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- § 2. Формы участия населения в местном самоуправлении
- § 3. Территориальное общественное самоуправление
- Глава 19
- § 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе
- § 2. Представительные органы местного самоуправления
- § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
- § 4. Администрация муниципального образования
- § 5. Муниципальная служба
- § 6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
- § 1. Правонарушения и ответственность
- § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- 101000, Г. Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1.
- 143200, Г. Можайск, ул. Мира, 93.