§ 1. Роль законодательной власти в государственном управлении

Понятие и место законодательной власти в управлении государст­вом. Законодательная власть предполагает право, возможность и способность принимать от имени народа (обычно парламентом) или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) - нормативные акты государст­венного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юри­дическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основ­ной закон - конституция). Такие правила определяют основы общест­венно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведе­ния и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций, общественных и иных объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли на­рода (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют особую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающе­му высшей юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может бьпь лишен действия, если он противоречит Корану.

Органы законодательной власти. Органы законодательной вла­сти осуществляют управление государством прежде всего путем при­нятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятель­ностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударствен

­ные законодательные органы, органы субъектов федерации и законо­дательные органы автономных образований, имеющих политический характер. Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае использу­ются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России функции парламента выполняет двухпалатное Федеральное Собра­ние.

Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание — в Египте, фолькетинг — в Дании, риксдаг — в Швеции). Одна из палат двухпа­латного парламента называется обычно палатой депутатов (предста­вителей), национальным собранием (в России — Государственная Дума), другая — сенатом (в федерациях — иногда совет союза; в Рос­сии — Совет Федерации). Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами¹ (частичные исключения есть в единичных странах, на­пример, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанав­ливает фиксированное представительство от разных категорий насе­ления (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять — от пенсионеров и инвали­дов, три — от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некото­рых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Паки­стан и др.)- Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. — по выборам и назначению от органов субъектов Федерации).

Как правило, парламент — единственный законодательный орган государства, и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на

В странах с влиянием англосаксонском системы права денствует правовои обы­чай, согласно которому депутат нижней палаты (и соответственно выдвигаемый канди­дат) должен проживать в том избирательном округе, от которого избирается. В некоторых других странах такой порядок установлен законом. Иногда он распространя­ется и на некоторых других должностных лиц на местах (например, на избираемых iy- бернаторов). Это относится обычно к тем странам, где существуют одномандатные и небольшие многомандатные округа.

заседаниях. Так действует парламент и в России. Однако в некото­рых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх — король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) со­ставных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты). Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а ни- замами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательст­вуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда - их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не зако­нами, а законодательными декретами, декрет-законами, проклама­циями и т.д.

В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопро­сам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарла- ментские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или де­легируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должност­ные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарламентского типа существует в Туркменистане (Халк Масла- хаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять лет или в условиях чрезвычайных событий, главным образом для приня­тия программы развития, выборов президента и вице-президен­та), в Афганистане (Великая джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпар ламентские органы, или мини-парла­менты (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так назы­ваемые решающие комиссии (постоянные комиссии или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не бо­лее двух. В таких мини-парламентах представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень за­претов установлен конституцией), а по другим — если против этого возражает хотя бы % часть парламентариев (Италия).

В зарубежных странах существуют также делегированное законо­дательство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе так называемой регламентарной власти. Делегированное законодательст­во — это акты исполнительной власти (они имеют разные названия: законодательные декреты, декрет-законы, ордонансы и др.), которые издаются по уполномочию парламента (обеих палат при двухпалат­ном парламенте) и имеют силу закона. Полномочие дается на срок

(обычно краткий) или на издание акта по определенному, конкретно­му вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представля­ется «на стол парламента» (сдается в библиотеку, в специальный ко­митет парламента по «подчиненному законодательству», по требова­нию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании пала­ты парламента). По решению парламента он может быть отменен (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы деле­гированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается и в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Еги­пет), президентом или правительством (Франция) или на совмест­ном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегированного законодательства и рег- ламентарной власти подлежат контролю парламента. Законы могут издавать законодательные органы субъектов федерации (в том числе в России), но в соответствии с предметами ведения. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по некоторым вопросам.

Иногда местными законами называются акты местных органов самоуправления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они называются иначе, но при этом в словосочетании тоже ис­пользуется термин «закон» (by-laws).

Функции российского парламента. Российский парламент — Федеральное Собрание — выполняет в системе государственного управления особые функции, причем он может действовать либо только в совокупности обеих палат (например, принятие государст­венного бюджета) или в качестве одной палаты (например, членов Конституционного Суда РФ избирает Совет Федерации). Если депу­таты действуют индивидуально (например, право депутатского за­проса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя в конечном счете они производим от функций парламента.

Парламент РФ осуществляет различные функции. Во-первых, Федеральное Собрание выполняет функцию представительства все­го народа, это орган народного представительства. Депутаты Государ­ственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населе­ния и тем самым объединяют народ на базе выработки общих реше­ний от его имени путем компромиссов и консенсуса. Во-вторых, Фе­деральное Собрание выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, феде­ральные законы, законы о ратификации международных договоров и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к гл. 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе). В- третьих, Федеральное Собрание путем принятия законов и другими способами осуществляет решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но она же устанавливает, что он де­лает это в соответствии с Конституцией и законами. В-четвертых, Федеральное Собрание (та или иная его палата) формирует или уча­ствует в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц и субъектов РФ. Государственная Дума дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Со­вет Федерации назначает членов Верховного Суда РФ, Государст­венная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (участвуют, обе палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и феде­ральные законы и тд. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнитель­ной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т.д.), контроль за исполнением государст­венного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату) и i д.

Аналогичные функции осуществляют в пределах своей террито­рии законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участву­ют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение попра­вок к Конституции РФ, участие в подготовке международных догово­ров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ, и т.д.).